對成都改革城鄉二元體制的探索

田祺 蒲亞 章道云

摘要：自步入21世紀以來，作為國內統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成都市，對城鄉二元體制予以了相關改革，其主要以城鄉統籌發展作為突破口，成效顯著。文章分析了以前成都試驗區若干農村集體土地制度改革的措施，并對以前的實踐所取得的成果和經驗予以了總結：要想大力提高城市化水平，要想進一步改善城市化的質量，就必須破除城市和農村二元體制結構，在此基礎上，才可以更好地走有中國特色的新型城市化道路。

關鍵詞：城鄉二元體制;改革;城鄉統籌

勞動力、土地以及資金等生產要素在城鄉間不受約束的流動構成城市化健康發展的先決條件，但是，由于國內存在著戶籍與土地等城鄉二元體制，生產要素在城鄉間的非約束流動受到了限制，于是就構成國內城市化進程所面臨最主要的問題。成都市是我國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，對破解城鄉二元體制進行了一系列有積極意義的探索，本文將在總結成都試驗區實踐經驗的基礎上展開分析，為探索符合中國實際情況的城市化道路提供一些參考。

一、我國城鄉二元體制的發展歷程

改革開放三十余年來，我國雖然對戶籍等城鄉二元的制度安排進行了一系列改革，然而目前城鄉二元體制還是存在著，依舊是國內城市化進程中的障礙。一方面，城市和鄉村不一樣的土地制度，成為發展現代農業的阻礙。第三方面，城市和鄉村不一樣的戶籍與公共服務制度，對城市和農村間勞動力的非約束性流動造成了制約。第三方面，金融機構在農村貸出相對較少，極大限制了農村產業經濟的發展。農村銀行營業網點數量和功能的限制，使得在農村很難通過金融機構資金發展項目。多年來的實踐表明，城鄉二元結構已經極大影響到中國農村經濟社會的發展。

二、以成都試驗區為例探索改革

（一）對農村產權制度進行改革

為了促進土地要素的自由流動，成都試驗區對農村土地產權制度進行了改革。成都市近年出臺了《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見》，希望通過對農村產權制度的改革，努力形成以“流轉順暢、保護嚴格、權責明確、歸屬清晰”為特色的現代農村產權制度，構建和完善農村市場經濟體制機制，使得城鄉資源在市場分配上機會均等，為破除城鄉二元結構提供制度上的基礎，并且耕地保護基金制度的建立，發起了形成很好地調動廣大農民積極性的耕地保障補償制度的試驗。

（二）對戶籍制度進行改革

為了推進勞動力要素自由流動，成都試驗區推行了城市和農村一致的戶籍制度，于近幾年相繼出臺了《關于深化戶籍制度改革深入推進城鄉一體化的意見》，在戶籍制度的管理上，實行城鄉統一的新型戶籍制度，按照降低門檻、放寬政策、簡化手續的原則，逐步取消農業和非農業戶口性質的劃分，統稱為居民戶口。初步形成了城鄉一體的勞動力市場以及就業工作責任等體系與就業服務網絡。

（三）對農村金融制度進行改革

為了推進資金要素自由流動，財政更應向農村傾斜，財政部門要加快農村金融體制改革的步伐，對鄉村信貸擔保機制予以了健全，對社會資金流向鄉村予以引導，形成一批有實力的農村金融機構，有針對性地為土地承包經營權等流轉活動給予資金支持。例如，鄉鎮金融機構試點、政策性的農業保險試點以及成立小額貸款公司等，構建新型農村金融組織體系，為農村經濟發展提供投融資服務，總之，不進行農村金融制度改革，城鄉二元結構就不可能從根本上破除，只有通過調整改革，才能逐步實行城鄉一體化。

三、成都試驗區的改革成果

（一）城市化率的不斷增加

截止2013年，成都試驗區城市化率呈現出不斷增加的趨勢，年均提高近1.3個百分點，在《2014年成都市加快推進新型城鎮化實施意見》中明確指出爭取城鎮化率比2013年提高0.9個百分點，達到70.24%，新增新區建成區面積23.4平方公里，以實現城市化率的快速增長，在2013年，成都市人均GDP已經達到64247.56元，從對應的人口城市化水平和實際城市化率來看，已經超過了標準城市化水平。而在以后的幾年里，相應GDP所對應的城市化水平也是不斷遞增。

（二）城市結構的協調發展

和其他城市相似，成都試驗區的城市結構特征也表現為典型的環狀結構，主城區有著很強的聚集能力，這對城市率的快速提升以及城市化質量的改善的有著積極作用。自2003年實施新的城鄉統籌發展總體戰略以來，內環聚集的城市現狀已經逐漸向比較協調發展模式轉變。新的空間拓展模式是在主城區以外，大力發展郊區的小城鎮，進而形成一些擁有較強承載力的城鎮區域，從而使得主城區與周圍小城市的協調發展。在《2014年成都市加快推進新型城鎮化實施意見》已經提出必須集中力量加大外環小城市的建設，以形成示范效應，包括按照《成都市小城市建設標準》重點建設11個小城市的樣板，確保2個小城市在2014年底初步達到小城市標準;而且也非常注重特色鎮的建設，這些措施為城市結構的協調發展起到了良好的示范作用。

（三）城鄉社會保障一體化

隨著城市化的進一步擴大，成都試驗區的社會保障也不斷地完善，很好地處理了農民與產業之間的關系，改變了農民原來普遍以單一的收入結構，形成了多種收入來源所構成的收入結構，農民的收入將得到穩步增長，人均純收入年均增長10%以上，不僅如此，而且城鄉教育、醫療、文化、公共服務實現基本均衡，比如加大對農村義務教育的財政投入，積極促進教師區域流動，深入推進城鄉教育均衡發展;不斷完善農村藥品供應，并積極探索統籌城鄉的藥品流通新模式，完善的城鄉社會保障確保了城鄉二元體制的改革的順利進行。

四、結論

成都試驗區在城鄉二元體制改革進程中，通過城鄉間的土地、戶籍和資金等生產要素進行優化改革，實現了人口、城市結構及城市化率的協調發展，使城市化水平得到了極大提高。總結該試驗區的探索經驗，要想大力提高城市化水平和質量，就必須破除城市和農村二元體制結構，只有深入地破除不同領域的城鄉二元制障礙，如土地、戶籍制度及社會保障服務等，才可以更好地走具有中國特色的新型城市化道路。

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*本文受西華大學研究生創新基金（ycjj2014013）資助。

（作者單位：西華大學管理學院）