新農村建設中的村社結合管理模式研究

陸培敏

[摘 要]在新農村建設中，國家政策的改變使政策向農村建設傾斜，在政策的扶持下，大量的資源向農村輸入，隨之展開的“資本下鄉”運動使農村市場得到拓展，農村原有村落形態不能滿足農村發展的需求，一大批農村社區進入建設或完成建設，成為新農村建設中的熱點之一。在農村社區建設完成之后，維護和管理農村社區，維持其正常的秩序，成為農村社區的關鍵。本文認為，新農村建設中，大量實踐與探索概括形成各具特色農村社區管理模式的同時提供了大量的經驗與教訓，但是，農村社區管理中仍然存在諸多問題。

[關鍵詞]新農村建設；村社結合；管理模式

[中圖分類號]F328 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0117 — 02

中國共產黨十六屆六中全會召開以來，中國農村社區建設成為農村發展的工作重點之一，特別是在新農村建設運動中，在國家政策傾斜與資源利益輸入的推動下，農村市場得到拓展，農村原有 “自然村落”或“行政村”等形態不再適應農村經濟的發展，農村社區的建設成為中國農村建設與發展的必然趨勢。隨著農村社區建設工作的不斷開展，農村社區管理成為建設過程中不得不面對的重要問題。在實踐過程中，農村社區的管理主體不斷摸索針對不同情況形成各具特色的農村社區管理模式，例如：村落自我組織模式、村社結合管理模式、村企共同治理模式。筆者認為，在新農村建設過程中，社區管理模式的形成與構建并不能完全消除農村社區管理過程中的諸多問題，甚至社區管理模式本身會對農村社區的管理形成一定阻礙，影響農村社區的管理成效。由此，本文選取村落結合管理模式，試圖發現并分析在新農村建設背景下，社區管理過程中存在的問題，并提出相應的建議與對策進行解決。

一、農村社區管理的概念及意義

中國共產黨十六屆六中全會后，農村形態進入了高速發展階段，從原有的“自然村落”與“行政村”演變成為“農村社區”，其中外部性因素成為農村形態演變的重要推動力，因此“農村社區”是以自然村與行政村為主，在國家規劃性制度等外部力量的推動下，政府與農村共同構建的新型管理模式，其目的是實現政府、農村之間的社會生活、公共事務及經濟發展“合作管理”關系。

隨著農村社區管理的不斷摸索與實踐，農村社區管理也逐漸完善并形成模式。模式是對事物存在方式的高度抽象和概括，是經驗與理論之間的一種知識系統，它具有可操作性與可推廣性，農村社區管理模式是在農村社區管理實踐的基礎上進行反思與概括得到的具有代表意義的參照標準，它在實踐與操作過程中通過對社區進行一些系列管理活動，維持社區秩序，保證社區居民生活質量。

本文選取的村社結合管理模式，是指在鄉鎮政府指導下，保留原有村民委員會，由村民委員會和社區管理組織相互協作，進行社區治理的制度安排與運行模式。村社結合模式適用于在外部性力量推動下，由若干個自然村或行政村組合而成的農村社區，其既能保證原有村落保留原有的自治能力，又能統一農村社區的管理能力，保證管理組織的管理效能。

二、村社結合管理模式中存在的問題

（一）農村社區生態環境的脆弱性

在農村社區的建設與管理過程中，農村生態問題始終是一個不容忽視的問題。農村居民與生態環境之間的關系日益惡化，嚴重影響農村社區的社會生活環境和社區為居民提供的公共服務的質量，農村生態問題因此成為農村社區管理中的一個熱點，其大致存在以下兩種情況：一是對農村原有生態環境的破壞；二是農村環境污染的增加。

在新農村建設過程中，農村自然村與行政村原有村落布局被打破，農村社區成為農村居民的主要聚居地，農村土地規劃成為農村社區建設與管理的核心工作之一。同時“資本下鄉”運動展開，農村經濟市場的不斷拓展，地方企業興起，再一次牽扯農村土地使用問題。一方面，隨著農村社區與農村企業的建設推進，農村對于土地資源的需求量不斷增加。為了滿足日益劇增的土地需求量，大量優質耕地遭到破壞，轉為建設用地，投入到農村土地的建設之中。在2014年國家農業部首次對農村土地進行評級中（以二調前國土數據為基數），評價為7至10等的土地僅占總面積的1/4，體現了我國耕地質量不斷下降的問題；另一方面，在農村土地建設的規劃初期，沒有考慮到農村土地的還原問題，尤其是在農村企業的建設方面。多數情況中，在經濟合同到期又沒有較好經濟收益的情況下，投資企業往往會選擇撤資，大量與企業生產相關的建設、生產設施被遷走，企業卻未對用地采取相應的保護措施，使得許多用地失去了耕作能力，成為“廢地”。

在農村社區建成之后，農村社區作為農民居民的主要聚居地，大量農村居民生活在農村社區之中，這意味著大量農村生活垃圾產生。作為壞境遭到破壞的受害者往往在社區生活過程中成為農村垃圾的主要生產者和環境問題的發生源，直接或間接的引起環境的污染與破壞。

（二）農村社區民俗舊約的約束性

農村社區一般由若干個農村村落組建而成，在原有農村村落中，村民在長期社會生活、生產勞作過程產生了基于村民人際關系基礎之上的民俗舊約，村民通過遵循民俗舊約維持村落的生活秩序，保證村落穩定，但是，在農村社區建立后，村民轉移到農村社區之中，村落社會中原有的民俗舊約也成為社區社會環境之中的“隱性規則”。

但是，農村社區的建設與管理過程中，社區居民委員會為了維持社區的秩序，保證社區的正常運行，維護社區居民的利益會制定相應的管理制度，通過成文的管理制度形成透明、穩定的社區生活規章，幫助委員會達到管理農村社區的目的。然而，在制定成文社區制度的過程中，社區居民委員會缺乏與村民委員會進行積極、合理的溝通，沒有充分了解村民的想法與意愿，忽視了民俗舊約的存在，造成社區管理制度與民俗舊約之間的沖突，這種沖突不僅成為了社區居民社會生活中的困惑，更成為了社區居民委員會在管理過程中的障礙。

（三）農村社區對行政力量的依賴性

在新農村建設過程中，國家政策的出臺和相關資源的輸入使農村社區建設進入一個高速發展的階段，一大批農村社區得以建立。在政策的優惠之下，農村市場的投資回報收益可觀，形成了一系列的“資本下鄉”運動，大量的資金與資源進一步涌入農村市場，在拓展農村市場，促進經濟發展的同時，也成為推動農村社區建設的重要力量。

然而，在外部性因素與力量強力推動下才得以建設完成的農村社區，對行政力量產生了過度依賴性。尤其是在農村社區后續的管理過程中，由于農村社區的建立已經體現了它的“示范性”，無法繼續“吸引”行政力量，使其在社區管理過程中缺少行政力量的投入跟進，農村社區管理與維護舉步維艱。

三、新農村建設中村社結合管理模式問題的對策與建議

（一）構建農村社區完整業務管理體系

在農村社區化管理過程中，生態環境污染作為一個重點的問題，其所陷入的困境是農村社區生活、生產污染垃圾處于無人收集、無人管理的狀態。這個問題的產生一方面是由于農村居民沿襲了原有農村生活的舊俗，使他們在農村社區的生活環境下無法適應相關的垃圾處理措施，隨意處理生活、生產垃圾，破壞了農村社區的生活生態環境；另一方面在農村社區建設之初，農村社區沒有建立完整的業務管理的體系，在垃圾搜集、運輸、處理上缺乏技術、設施。同時，農村社區的建設本身過度依賴外部性力量，在后續的管理過程中，業務管理更缺乏相應資金的支持，甚至無法保證業務管理設備的采購、維修上的支出，嚴重影響農村社區的業務管理運行質量。

因此，破解農村社區環境污染的困境，必須從根源出發，建立完整完善的業務管理體系，從兩個方面進行入手構建業務管理體系。一方面是與管轄農村社區的鄉鎮政府進行合作，以業務外包形式借助市場的力量為農村社區提供配套業務管理體系。社區居民委員會通過鄉鎮政府進行公開招標，選擇合適的業務管理公司對農村社區業務進行承包。既避免了農村社區管理組織自身進行業務管理過程中出現的非專業性問題，又能保證社區業務的質量；另一方面，資金作為構建社區業務管理體系的前提與基礎，社區居民委員會可以尋求社區內部力量的支持。通過對社區居民進行關于社區污染與業務管理的宣傳與信息普及，使居民認識到社區業務管理的重要性，并以民主協商的方式，與社區居民進行溝通與交流，共同確定社區業務管理費用并進行征收，保證社區擁有充足的資金維持社區業務管理體系的運行。

（二）建立透明、公開的信息溝通平臺

民俗舊約的約束性問題，其根源在于社區居民委員會在管理過程中，缺乏與村民委員會、社區居民積極、合理的溝通機制。農村社區居民委員會作為社區的管理主體，其目的是維護社區集體的利益，保證每一個社區居民能夠共享農村發展的成果，在本質上與社區居民利益不存在沖突，只存在個體分配上的差別。但是，由于社區居民委員會缺乏與居民之間充足的溝通，使社區管理制度無法貼近社區居民需求，體現社區居民意愿與利益，形成了社區居民對社區管理制度抵制的現象。因此，社區居民委員會需要建立公平、公正、公開的信息交流平臺，借助交流平臺，社區居民委員會與社區居民進行及時的溝通，傳達社區管理組織意圖，同時獲取社區居民的意愿與想法，對農村社區管理制度不斷的完善，使其能夠在維護農村社區集體利益的同時，更多的獲得個體居民的支持與認可，使社區居民委員會在管理過程中擺脫民俗舊約的約束。

（三）增強社區居民、管理組織的自治意識

在新農村建設過程中，行政力量等外部性力量的推動使農村發展速度加快，政策傾斜與資源的投入推動著農村社區的建設，但是這也導致了行政力量對農村社區管理的過度干預，使農村社區管理組織對行政力量過度依賴，削弱其原有的自治能力。

因此，在農村社區化管理過程中需要增強社區居民的自治意識，發揮農村社區居民委員會和村民委員會在社區管理過程中自治作用。在農村社區建設初期便積極投入到社區的建設中，參與農村社區的規劃，合理利用村落自身的資源優勢和農村村民的社會關系，建立合理的招商制度，使農村社區的自有資金形成良性循環，為農村社區化管理提供堅實的資金保障。同時，建立公平、公正、公開的民主協商平臺，使社區居民有渠道、有機會參與到社區化中，提升自身的主人翁精神，減少社區管理的負擔。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李守經.農村社會學〔M〕.北京：高等教育出版社，2000.

〔2〕中華人民共和國國土資源部.第二次全國土地調查報告〔OL〕.http：//www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/decdc/dccg/dczycg/，2014年1月17日訪問.

〔3〕李增元.農村社區管理和服務體制創新〔J〕.社會與人口研究，2012，（01）.

〔4〕喬成邦.新型農村社區建設：制約因素與路徑選擇〔J〕.農村經濟，2014，（04）.

〔5〕高靈芝.農村社區建設與村民自治〔J〕.山東社會科學，2010，（06）.

〔責任編輯：陳玉榮〕