高速公路收費之爭

凌云霄

7月21日，交通運輸部召開新聞發布會，就《收費公路管理條例》修訂稿向社會征求意見。修訂稿對收費公路的期限進行調整，政府收費高速公路擬不設收費期限，特許經營收費公路一般不超30年，經營期滿后，與處于償債期的政府收費公路統一收費。

另外，償債期、經營期結束后高速公路可以繼續收取養護管理費。這意味著，未來中國的高速路擬將實行長期收費，“免費”徹底成為鏡花水月。

修訂稿一出，引來廣泛關注，輿論嘩然，但是從不久前公布的收費公路統計數據看出，此舉意在為高速公路減負。

就在6月30日，交通運輸部公布的數據顯示，2014年全國收費公路虧損1571.1億元。這一數字比2013年翻了約2.4倍。而分省份看，29個已公布數據的省區市，25個省份出現不同程度的虧損。

盡管收費公路“哭窮”已不是新鮮事，但2014年全國收費公路虧損1571.1億元的消息，還是讓人大吃一驚。高速公路總言虧，究竟虧在哪？中國公路建設和債務是否面臨巨大風險？延長高速公路收費時限真的能解決巨虧的難題么？

天天收費，為何虧損

“借款修路、收費還貸。”這樣的標語在高速公路收費口并不鮮見，收費公路支出的大頭，也正是還本付息。公告顯示，2014年度這個數字為4207.7億元，占收費公路總支出的76.7%，本息各一半左右；此外，養護經費469.2億元，運營管理534億元，稅費249.5億元，其他費用26.7億元。

還本付息費用為何如此之高？交通運輸部公路局副局長王太解釋說，目前收費公路建設主要靠銀行貸款等債務性資金，占了七成左右。到去年底，全國收費公路累計建設投資總額61449億元，其中債務性資金投入42652億元，近70%。這些債務性資金投入中，銀行貸款40080.6億元，占94%。債務余額仍有38451.4億元。

交通運輸部公路科學研究院公路交通發展研究中心主任虞明遠指出，現在公路的建設成本逐年上升，增加了債務規模。他舉例說，按去年的平均造價，一條四車道高速公路每公里平均7700萬元，而在2000年只有約3200萬元，有些西部山區橋隧比較高的路段造價更高。

“我國收費公路虧損的原因：第一是高速公路越建越多，其二靠貸款修路。”北京交通大學教授趙堅更是一針見血地指出，目前經濟發達地區的公路網建設已經相對完善，因此目前在建設過程中和規劃中的高速公路大多數位于中西部地區，“這些地區不應該再建設高速公路，否則越建設越虧損。”

但基礎設計建設和當地的經濟掛鉤，政府為了提升經濟，修路是一個辦法。“銀行僅給收費公路建設貸款，而政府的資本金很少，因此，政府不得不投資高速公路。”趙堅告訴《中國經貿聚焦》記者。

“目前高速公路建設的資金來源非常單一，主要是靠貸款，但中西部地區的車流量并不大，使得收費跟不上來，還款時間越來越長，兩者形成惡性循環，導致虧損的額度越來越大。”趙堅表示。

成本居高不下的同時，運營管理支出也逐年擴大，今年比去年還增加77億元。王太解釋說，管理支出包括的科目多，如信息工程、設備維護、人員工資保險、車輛維修燃油、水電取暖、事故救援等。收費公路是一個勞動密集型行業，收費人員需要幾班倒，增加了開支。

“債務成本和管理成本居高不下，是公路管理部門的一個痼疾。由于資金成本一直處在高位，而公路建設又是典型的資金密集型行業，幾乎所有的公路建設部門都背負了巨額的債務成本。”王太說。

另外，王太也表示，中國收費公路已進入還債高峰期，收費公路根據交通量前低后高規律，債務償還一般也具有前低后高特點。銀行一般會給收費公路項目“建設期+1年左右”的寬限期，寬限期內只付息，不還本。剛通車時車流量和通行費收入一般比較低，俗稱“車流量培育期”，大約3至5年，在此階段一般會與銀行約定較低的還本金額。等培育期過后，就會進入正常還債階段，還本付息支出會有較大幅度的增長。

此外，審計部門披露的高速公路運營單位超編嚴重、福利畸高現象普遍存在。當然，在利益的驅使下，一些公路管理部門和運營部門人為地夸大成本和虧損，意在延長收費年限，造成“假虧實贏”的怪象。

當然，對于某些利益集團來說，聲稱“虧損”是醉翁之意不在酒，目的在于爭取更大的利益。比如有的在打延長收費年限的主意。

即使虧損，不應延長收費

相比收費公路是虧是賺，人們更關心的是，如果收費公路虧損屬實，將會產生什么樣的后果？若收費公路連年虧損，可否打延長收費期限的主意？去年底，山東交通部門就宣布，對到期的15條高速公路繼續收費，為的是要償還銀行貸款。

公路交通等基礎設施建設，在助推中國經濟飛速發展中起到了巨大作用，但建設和維護也需要長期和持續的巨額資金投入。在資金嚴重短缺的情形下，中國選擇了收費公路的方式，較短時間內解決了交通基礎設施落后的問題，于是，中國在快速成為世界上擁有高速路網最多的國家的同時，也成為收費公路里程最長的國家。

記者了解到，在中國的收費公路中，分“政府還貸公路”和“經營性公路”。按照有關規定，前者收費期限最長不得超過15年，后者的最長期限為25年。如今，最受詬病的是，在利益驅使下，一些高收益的“政府還貸公路”，運營一段時間后，通過經營權的讓渡，變臉為“經營性公路”。而獲得經營權的公司，本著最大限度獲取利益的本能，對于“何時還清貸款”，能躲則躲，能拖就拖。

而在“政府還貸公路”里，不少地方執行了“統貸統還”的政策。即若有一條公路沒有還清貸款，其他公路將繼續收費，拿“老路”的收費來補貼“新路”。比如山東延期收費祭出的就是這桿大旗，稱“貸款沒還清，還有巨額的養護費”。

“收費公路虧損是否屬實，不是公路經營方說了算，需要有公開透明的說法。更不能以資本性支出為借口延長收費期限。” 匡賢明表示。

對外經濟貿易大學公共管理學院教授李長安說，毫無疑問，高速公路如果連年虧損，而且虧損額不斷增大，那么對于高速公路的建設和維護運營都將是一件十分不利的事情。

對于政府而言，如果虧損加大，那么意味著政府的債務將會迅速增長，甚至有可能誘發地方債務危機；對于企業而言，虧損壓力將會使其提高收費標準、延長收費年限，這顯然又與當前國家降低流通費用、減輕企業負擔的目標背道而馳。

業內法律人士表示，根據現行《收費公路管理條例》，政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年，經營性公路的收費期限最長不得超過25年。該條例是國務院出臺的法規，其中規定的收費期限就是政策紅線，無論什么理由都不可逾越，沒有例外情形，沒有商量的余地。

就政府還貸公路而言，如果收費期滿后仍未還清貸款，應由政府承擔這部分虧損。政府平時向車主收取各種稅費，理當提供相應的公共服務，用收取的稅費填補這個窟窿。如果公路收費期滿后仍要繼續收費，就更沒有道理可言了。

就經營性公路而言，企業投資公路建設也是做生意，做生意難免有風險，或虧或賺，不可能旱澇保收。收費期滿沒能收回投資或沒能還清貸款，這是公路經營中的正常現象，與車主無關，虧損應由經營方自主承擔，不應該找借口延長收費。

現在，正式公布的《收費公路管理條例》修訂稿，將原定收費公路的具體收費期限一筆取消，而調整為“按實際償清債務所需時間確定”、“償債期、經營期結束后實行養護管理收費”等可供“靈活掌握”的標準。

償債期、經營期結束后實行的“養護收費”，雖然標準可能有所降低，但仍然屬于收費性質。這就意味著，收費公路的收費期不再受法定年限的制約，而變成了“長期收費”。比起地方政府對“統貸統還”的擴大解釋與運用，《條例》修訂稿顯然更直接而徹底地為收費公路延長收費開了“綠燈”。

關鍵要杜絕“糊涂賬”

其實，公眾的疑慮并非是無謂的矯情。人們知道天下沒有免費的午餐，一般也明白“不交通行費就要多交稅”的道理，因此并不是一味反對高速公路收費，而是擔心這個收費收得不尷不尬，花得不明不白，擔心高速公路淪為一些部門和企業的“小金庫”，成為某些強勢人物的“提款機”。

從一些地方高速公路管理部門和企業普遍高工資、高福利，普通收費員也動輒年薪十幾二十萬，高管年薪更是高到“天價”，到近年來多地交通系統、高速公路領域屢屢曝出貪賄大案，無不說明人們的這些擔心并不是多余的。

與全國高速公路虧損超千億形成鮮明對比的是，A股路橋企業竟沒一家因為虧損戴上ST的帽子。并且路橋業今年一季度平均銷售毛利率仍高達58.19%，甚至高于銀行業和房地產行業。18家高速公路上市公司去年全年合計凈利潤為142.95億元，今年一季度整體盈利33.52億元。

18家上市公司紅燦燦的業績說明，在現行的收費政策下，仍然有眾多路橋企業取得驕人業績，長期收費政策對于這些上市公司只能說是“錦上添花”，只有對西部重點虧損的路橋公司才有可能產生“雪中送炭”的效果。

事實上，今年一季度報告顯示，18家高速公路上市公司平均銷售毛利率為58.19%，暴利程度超過銀行、地產；而此次交通運輸部卻又公布收費公路面臨巨額虧損。

有媒體就質疑，為何兩次公布懸殊如此之大，公布巨額虧損的目的在于為延長各省市收費公路的收費期限提供“借口”。對此，交通運輸部回應稱，不存在夸大的說法。不過，這并不能平息人們的質疑。

不可否認，交通部門既當運動員，又當裁判員，在一定程度上削弱了統計公報的公信力。日前，廣東省交通運輸廳發布公報顯示，2014年度廣東省收費公路盈利3.9億元，而在本月早些時候，該部門就曾發布過一次公報，稱去年全省收費公路虧損28.8億元。前后相距不過20天時間，廣東省的收費公路公報就實現了“扭虧為盈”的大變臉，讓人疑竇叢生。

有專家指出，收費公路虧損到底虧在哪兒？每一筆收費用在哪里？必須由獨立第三方統計公布。去年底，審計署審計長劉家義曾表示，2015年審計署將組織對部分高速公路進行審計，爭取早日將全國收費公路整體納入審計范疇，讓“暴利并巨虧”的收費公路現出本來面目。

匡賢明表示，收費公路虧損，有多種原因，包括成本和收入各方面的情況。但長期以來收費公路運行不公開、不透明，客觀上加大了社會的不信任感，包括收費公路的投資成本、運營成本、收入等，均處于不公開狀態。

而在公眾理解中，收費公路收入穩定，虧損有可能來源于高福利等不合理的開支。不公開、不透明，這是社會質疑聲不斷的主要原因。

同時，加強政府監管，將收費公路信息公開制度化、規范化，切實保障收費公路資金的合理使用以及收費公路良好的路況和服務水平。