職業教育統籌發展：治理體系與時代特征

金盛

摘 要 自“五個統籌”提出以來，職業教育統籌的研究與實踐已經10年有余。新常態時期，職業教育統籌發展依然是國家統籌發展戰略的重要組成部分。總結并反思職業教育統籌發展的治理體系與時代特征，從學術理性的高度，探索職業教育統籌發展的研究路徑：在多重理論中尋找支點、從歷史與現實中總結經驗、從邏輯起點尋找發展戰略、構建多重機制與技術平臺，立體化推進職業教育統籌發展。

關鍵詞 職業教育；統籌發展；治理框架；時代特征

中圖分類號 G701 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）07-0040-05

職業教育肩負著技術人才培養和勞動力培訓的使命，在我國從人口大國向人力資源強國的轉變過程中作出了不可替代的歷史貢獻[1]。職業教育不僅是社會經濟騰飛的重要力量之一，而且是“五個統籌”的重要力量；職業教育統籌發展則是“五個統籌”的重要組成部分和當前教育研究的重要課題。歷經了10余年的發展變遷，我國職業教育統籌取得了顯著成效，但問題依舊突出。職業教育統籌發展的研究與實踐依然是新常態下職業教育的重要課題。其中，職業教育統籌發展統籌了什么？還需繼續治理哪些事項？這是第一個需要回答的追問。新常態時期，職業教育統籌發展有哪些特征和要求？這是未來十年職業教育統籌發展繞不開的話題。因此，本文總結并反思過去十年職業教育統籌發展的治理框架，理性分析了新時期職業教育統籌發展的時代特征，并就職業教育統籌發展的研究路徑作了宏觀闡述。

一、職業教育統籌發展的治理體系

統籌即“統一籌劃”，包括一個過程的五個步驟：預測——計劃——實施——指揮——掌控[2]。黨的十六屆三中全會進一步明確了“五個統籌”的要求，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展，統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。將統籌城鄉發展擺在首位[3]。職業教育統籌發展是一項綜合性的社會變革，從形態上講，應該包括“城鄉職業教育統籌發展”“區域職業教育統籌發展”“職業教育與其他教育類型（普通教育、成人教育）統籌發展”“職業教育與經濟社會發展統籌發展”等[4]。其中，“城鄉職業教育統籌發展”是職業教育統籌的主要內容，“職業教育與經濟社會發展統籌發展”則是核心內容。

職業教育統籌發展的治理體系比較復雜。首先，職業教育統籌的治理主體至少包含了國家、政府、職業院校和社會公眾[5]。其次，城鄉職業教育統籌發展的客體不僅僅是優化配置教育資源，還包括聚納和培育教育資源。統籌城鄉職業教育中的各種治理問題和相關事宜具體包括：統籌城鄉職業院校的布局、辦學、資金、師資等宏觀事項，也包括人才培養觀、培養方式和培養體系、評價體系等微觀事宜[6]。第三，職業教育統籌發展不僅僅是職教系統內部的統籌發展，還包括職教系統外的政治、經濟、社會、文化等因素的統籌發展，因此，要從“大職教觀”與社會系統的高度統籌規劃。第四，城鄉職業教育統籌發展的手段不再是簡單的控制型管理模式，而是民主型的治理模式，其目的不僅僅只是城鄉教育協調均衡，還包括城鄉教育的效率提升[7]，“職業教育均衡”“職業教育公平”與“職業教育和諧”是職業教育統籌發展的重要目標。整個職業教育統籌發展的治理框架如圖1所示。

圖1 職業教育統籌發展的治理體系

如圖1所示，治理主題構成了過去十年甚至于未來十年職業教育統籌發展的治理事項，這是內容層面的規制；而治理主體、治理客體、治理思想、治理模式和治理目標則是職業教育統籌發展治理框架的結構要素，從治理程序和方法上作了規制。理想的職業教育統籌發展應該具有配套性、系統性和多樣性的屬性。因為職業教育統籌并不是職業教育本體的單純改革，而必須服務于社會發展的總系統、服務于城市與農村的單元融合，不能將城鄉職業教育總體規模性增長簡單等同于城鄉職業教育統籌發展[8]。同時，職業教育統籌發展是多重要素的統整，要在制度、政策、結構等要素通盤考慮的情況下，協調好職業教育統籌發展的各子系統。當然，職業教育統籌發展也沒有一種具體、唯一、放之四海皆準的標準，而是權變的、發展的、綜合的多元思想和多元實踐相統一的結果。

二、職業教育統籌發展的時代特征

我國未來社會發展將涉及城鎮化、工業化、市場化、國際化和勞動力大流動五大進程[9]，職業教育統籌發展將面臨分化與整合、均衡與特色、競爭與合作、本土與國際和外延與內涵五個問題。就發展趨勢來說，職業教育將呈多極化發展趨勢和多元化、結構化、多元功能方向轉化[10]。新的歷史時期，職業教育統籌發展必須面向人人、面向社會、面向企業、面向市場、面向世界。

（一）職業教育統籌發展面向人人：職業教育平民化、大眾化

職業教育始終面對著“人的世界”和“職業（勞動）的世界”，職業教育統籌發展的基本問題就是如何滿足人對職業的需求和社會對人的需要，達到人與職業的和諧，進而促進社會的和諧發展[11]。我國正處于經濟社會的轉型期，職業教育發展必須堅持大眾化與平民化，職業教育統籌發展的過程與成果，都必須面向人人，以“人人發展、發展人人”為根本出發點，實現人與人、人與自然、人與社會的和諧共處。職業教育的公平和基礎教育的公平一樣，關系到大多數人的福祉。因此，職業教育統籌發展在其走向平民化與大眾化的過程中，更深刻的是職業教育公平治理的問題。近年來，世界職業教育越來越走向平民化，先后出現了“差生”補償教育、第二語言教育（ESL）、特殊職業教育、再就業培訓、下崗工人職業培訓、婦女職業教育與培訓等[12]。這些是今后一段時間里，我國職業教育統籌發展必須進行的有益嘗試。

（二）職業教育統籌發展面向社會：職業教育聯動化、特色化

職業教育要面向人人，更要面向社會。職業教育統籌發展面向社會只能通過職業教育與區域經濟、區域文化乃至區域社會的聯動發展來實現，在職業教育與社會系統的聯動中，形成特色，從而更進一步符合社會需要。職業教育統籌發展的特色主要是指行業的特色與區域協同特色，也就是說，職業教育統籌發展能夠在行業里立穩腳，在區域中扎下跟。但是，在職業教育統籌發展與區域經濟社會的聯動中，三個關鍵問題越來越凸顯：一是職業教育發展如何跟進經濟社會發展速度的問題，這是職業教育統籌發展第一個關鍵要素。二是職業教育超前發展與區域資源配置的矛盾問題，教育理應超前于區域經濟社會的發展，但是，當前中國區域社會卻面臨著教育資源的稀缺與教育資源配置的難題[13]。三是職業教育的普及與提高、公平與效益問題，特別是職業教育普及之后，如何提高？新目標的臺階在哪里，如何達成？數量與規模上漲的同時，公平與效益如何抉擇？

（三）職業教育統籌發展面向企業：職教學生學徒化、技能通用化

職業教育是面向生產、面向實踐的教育，更是走進實踐、走進企業的教育，因此，職業教育統籌發展也必須面向企業。職業教育統籌發展面向企業至少有兩層含義：一是職業教育自身的教學過程和人才培養面向當地企業；二是區域內職業教育的人才培養與教育規模面向企業，所培養人才能夠滿足區域經濟社會發展的需要，特別是各種企業的需要。職業教育教學和人才培養的過程中加強學生與企業的聯系是職業教育面向企業的第一步。在這方面，德國的“雙元制”、美國的“工作教育”、日本的“產學合作”、英國的“工讀交替制”都是職業教育面向企業的成功經驗。近年來，我國的“訂單式”培養、校企合作、“產學研一條龍”也是有益的嘗試。然而，現代工作性質的變革、工作變化的速度日益加快、生產的自動化對工人專業知識與能力的要求更寬。正是鑒于這些考慮，世界各國紛紛改革其職業教育內容，由原來的崗位技能培訓轉向通用能力（Generic Skills）培養[14]。

（四）職業教育統籌發展面向市場：職業教育走向服務、走向高端

職業教育統籌發展需要面向的市場有兩個：一是農村經濟與農村市場，二是城市經濟與城市市場。職業教育具有職教性、地域性等特征，立足和服務于所在區域是其重要價值取向。職業教育統籌發展面向市場的服務主要有三：一是職業教育為區域市場經濟發展輸送人才，這是教育意義上的服務；二是職業院校發揮社會服務的職能，為區域市場培訓技術人才，這是社會經濟學意義上的服務；三是職業院校培養的人才進入社會，在市場的各行各業服務，這是后續意義上的服務，尤其是隨著當前我國城市與農村市場經濟產業結構的升級與調整，職業院校面向服務市場的人才輸送與培養更為常見與重要。市場的國際化和第三產業的迅猛發展，使得市場對技術人才的要求越來越高，因此，職業教育面向市場的人才培養和人力資源培訓越來越走向高端化。新型城鎮化進程中的新型農民培養和農村勞動力資本轉化都必須面向高要求的新市場。而城市市場各行各業技術設備的更新以及顧客的高要求，對職業教育面向市場的準確性與及時性提出新的要求與挑戰。

（五）職業教育統籌發展面向世界：職業教育發展國際化、合作化

全球化背景下，各國更加重視人力資源建設，大力發展職業教育，紛紛制定新一輪國家技能戰略，力圖通過職業教育提升國民技能水平，拉動經濟復蘇、助推產業升級、支撐企業競爭。全球化時代的職業教育發展越來越走向聯合、走向合作、走向創新[15]。隨著世界由封閉走向開放、由分割走向融合，職業教育也走向了聯合與合作。在中等與高等職業教育中，職業教育與國際企業的雇主及行業間建立密切的合作關系，并加強雇主、行業及勞動力市場參與對職業技術教育項目的設計和實施；建立聯合財團，通過撥款確保中等與中等后教育機構間的合作；引進國外技術師資，參與國內學校教學；與外企簽訂訂單，直接輸送人才到外企工作；并通過國家政策和實踐的改革創新，達成國際職業教育合作契機，支持職業技術教育項目在各地的有效實施。

三、職業教育統籌發展的研究路徑

職業教育全局性的統籌發展則在十六大之后推向了高潮，黨的十七大、十八大后，面向人人、面向社會、面向企業、面向市場、面向世界的職業教育統籌發展成了推進“新四化”進程中重要的社會變革性工程與實踐，更是學界研究的熱點課題。因此，在理論研究中開展實踐探索、在實踐探索中檢驗理論成果，是當前推進職業教育統籌發展的重要范式。

（一）在多重理論中尋找支點

職業教育統籌發展包含區域經濟、文化等多重要素，是政府、企業、職業院校和社會公眾等多元主體參與的綜合性社會變革，因此，必須系統地、生態地審視職業教育統籌發展的要素與關系。從教育學意義上來說，職業教育統籌發展是教育公平的重要主張，也是教育與勞動相結合的實踐樣態，更是教育與社會發展融合的應然追求。從經濟學視角來看，二元經濟理論深刻而真實地反映了當前中國經濟社會發展的實情，人力資本理論則是職業教育與區域經濟統籌發展的著力點，共贏博弈理論則提供了職業教育與區域經濟社會發展的應然價值取向，規模經濟理論則是當前中國經濟與職業教育發展的實踐形式。在大數據時代，加強農村薄弱職業學校的信息化建設，生成城與鄉、校與校之間在信息技術上的合作共享平臺和機制，搭建職業教育統籌發展的技術平臺、管理平臺和服務平臺，縮小信息技術上的“鴻溝”，用科技進步推動職業教育實現統籌發展。同時，還必須借助生態學、社會學、政治學等理論，審視職業教育統籌發展的理論與實踐。

（二）從歷史與現實中總結經驗

首先，我國職業教育統籌發展必須借鑒國際經驗，從國外職業教育統籌發展背景解析入手，深度探析國外職業教育統籌的發展模式，總結其成功經驗，并切合我國經濟社會發展實際，批判性地借鑒國外經驗或移植國外模式。其次，職業教育統籌發展必須全面掌握國內職業教育均衡發展的水平，從中分析問題并總結推廣典型經驗。一方面，選擇我國職業教育不同發展水平的城市或地區，對職業教育發展水平進行測度與比較，譬如東中西三地的職業教育統籌發展水平測度與比較，又如京津滬渝四大直轄市職業教育均衡發展水平的測度與比較；另一方面，要選擇典型案例進行剖析，如對國內職業教育發展領先的長三角地區、珠三角地區以及成渝地區的職業教育統籌發展模式與經驗進行總結、分析并推廣。最后，農村地區、民族地區、邊遠地區職業教育發展的突出問題也值得反思。把國內職業教育統籌發展現狀水平正反兩方面相結合、相比較，對于全方位推進我國職業教育統籌發展大有裨益。

（三）從邏輯起點尋找發展戰略

職業教育統籌發展包含四種基本邏輯：一是國家的邏輯，即以公平為起點的和諧共生；二是地方政府的邏輯，即以效率為目標的科學發展；三是職業院校的邏輯，即以利益為核心的差序進步；四是公眾與社會的邏輯，即問題得以解決的“善治”理想。職業教育統籌發展治理體系公共理性缺失和多重制度阻隔的信息不對稱，在各自不同治理邏輯的驅動下走向行動中的自由博弈。因此，要厘清職業教育統籌發展治理邏輯之間的相互行為關系，構建一種“基于參與、因為理解、出于認同、所以自愿遵從”的綜合性民主治理模式。因為職業教育統籌發展的多重治理邏輯，所以，在職業教育統籌發展的具體實施上要按照“城鄉聯動”“院校聯動”“院地聯動”“校地聯動”的思路，實施“以區帶區”“以人帶區”“以院帶校”“以校帶校”“以校帶人”和“以人帶人”六種模式變革。在深入的、立體化的聯動中，推進職業教育統籌發展。

（四）構建多重機制與技術平臺

首先，職業教育統籌發展主要有自組織動力、他組織動力和共組織動力三種動力，其動力的強弱受到多種因素影響。因此，要從職業教育統籌發展的根本需求、物質依托、前進方向和發展創新四個維度去構建并拓展職業教育統籌發展的動力機制。其次，在職業教育統籌發展的內部體系運行中，以“和諧共生”為目標，理順辦學機制、管理機制、人才培養機制和招生就業機制等多重內部運行機制的關系。最后，職業教育統籌的外圍聯動機制構架包括職業教育與區域社會、區域經濟、區域文化的聯動發展。在職業教育統籌發展的進程中，區域社會與職業教育的發展相互作用、相互影響。文化審視的高度，以“文化共生”為目標，構建職業教育與區域文化聯動發展的相關機制。在多重機制構建的基礎上，職業教育統籌發展還必須借助一定的技術平臺，基于技術平臺和科學合理的評價技術，推動職業教育統籌發展的穩步進行。

（五）立體化推進職業教育統籌發展

新型城鎮化是職業教育統籌發展的重大歷史機遇，搭建國家、地方政府、職業院校和社會公眾多元主體參與的立體化路徑，以突破當前職業教育與區域經濟聯動發展路徑“平面化”的困境，以“多維對接”勾勒職業教育與區域經濟聯動的“經絡”；以“點-線-面”塑造職業教育與區域經濟聯動的“血肉”；以“利益”“規則”“效率”的“三維一體”支撐起職業教育與區域經濟聯動發展的“骨架”；通過立體式聯動道路的構建，賦予職業教育與區域經濟聯動的生命活力。在立體化推進職業教育統籌發展的過程中，保障職業教育統籌發展的順利實施。職業教育統籌發展包含眾多子系統，統籌發展就是通過對該系統中各個子系統進行時間、空間和功能結構的重組，通過思想觀念體系、制度保障體系、管理服務體系和資源保障體系等體系機制的相互調適和協同創新來產生聚眾規模效益，從而更好地保障職業教育統籌發展戰略發揮作用。

參 考 文 獻

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Abstract Since the “five balances” was proposed， the research and practice of overall development of vocational education has been more than 10 years. New normal period， vocational education and rural development is still an important part of the national rural development strategy. Summarize and reflect on the governance system of vocational education and age characteristics of rural development， from the height of academic rational， exploration and research paths of vocational education and rural development： finding fulcrum in multiple theories， the lessons of history and reality， from the logical starting point to look for development strategies build multiple mechanisms and technology platform， three-dimensional technology to promote vocational education and rural development.

Key words vocational education； overall development； governance framework； characteristics of the times

Author Jin Sheng， associate professor of Chongqing College of Arts and Sciences （Yongchuan 402160）