中國新型城鎮化道路的問題與改革評論

馮斌

[摘 要]黨的十八大特別是黨的十八屆三中全會以來，中國新型城鎮化穩步推進。與傳統城鎮化相比，新型城鎮化顯現出明顯的理論和實踐優勢。通過對傳統城鎮化和新型城鎮化的對比分析，有利于探索我國新型城鎮化的發展道路。

[關鍵詞]新型城鎮化； 傳統城鎮化； 創新； 發展道路

[中圖分類號]F292 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0095 — 03

“城鎮化是伴隨工業化的發展，非農產業在城鎮聚集、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。”新型城鎮化與傳統城鎮化有哪些區別，新型城鎮化對傳統城鎮化又有哪些揚棄呢？本文擬通過對傳統城鎮化和新型城鎮化的對比，論述我國新型城鎮化的發展道路。

一、傳統城鎮化道路的問題

（一）傳統城鎮化的概念

傳統城鎮化，指片面強調城鎮化建設速度而機械性的減少農業、農村人口，忽視生態文明建設和可持續發展的一種城鎮化建設道路。

城鎮化建設初期，由于發展經驗不足、發展理念落后，我國的城鎮化建設過程中城市出現了交通擁堵、環境污染、就業壓力大等城市病，農村也出現了亂占耕地、空巢老人和留守兒童等問題。在推進城鎮化過程中，我們利用了體制中的某些缺陷，形成了一種低成本推進城鎮化的格局，正是這種低成本才使得城鎮化的速度大大加快。傳統城鎮化往往重外延、輕內涵，大規模推進農民賣地、進城、上樓，使土地由屬于農村地域變為屬于城鎮地域，帶有明顯的粗放型特征。至于農業轉移人口今后能否真正融入城鎮生活等后續性的工作則置之不理，是一種虎頭蛇尾的發展模式。

（二）傳統城鎮化的問題

應該承認，重速度、簡單化的城鎮化模式使我國在短期之內實現了城鄉經濟的快速增長，提高了人民生活水平和人均收入，為我國經濟發展作出了一定貢獻。但是，隨著經濟持續發展，這種粗放的城鎮化模式也顯現出很大的問題。

1.忽視人的城鎮化

地方政府為了短期之內提升城鎮化水平，運用土地征收等手段，不顧現實條件地將農民趕進城。農業轉移人口缺乏基本的職業技能，城市的就業競爭往往對其很不利。這樣，農民進城后就處在了一種既失去土地又面臨失業的尷尬境地。農民進城后，隨之而來的還有子女教育、醫療、社會保障、就業、戶籍等一系列問題，傳統城鎮化往往忽視這些問題。農民進城后難以享受市民待遇，無法共享城鎮化發展成果。還要看到，人的城鎮化的滯后，在城鎮內部甚至衍生出貧富差距懸殊的城鎮新二元結構。

2.環境污染、資源浪費嚴重

傳統城鎮化采用了一種以資源消耗進行經濟積累的方式。為了發展城鎮經濟，加快城鎮化速度，地方政府不惜以犧牲環境為代價，盲目引進高污染高耗能企業，以低污染治理成本來節省建設資金。一味追求城鎮化速度、規模，忽視了城鎮化質量和生態環境保護，造成了環境污染和資源浪費，削弱了可持續發展能力。

3.忽視產業的基礎作用

傳統城鎮化沒有認識到產業集聚對城鎮化的重要作用，產業支撐的缺乏造成農業轉移人口就業壓力加大。由于一系列配套政策尚未出臺，城鎮吸納農村、農業轉移勞動力的產業條件尚未具備，農民進城后首先就要面臨就業的難題，使城鎮化本身也始終缺乏動力。

4.將大中小城市和小城鎮發展割裂開來

傳統城鎮化對城鎮化發展道路本身存在理解上的偏差。認為城鎮化就是要么發展小城鎮，要么發展大中小城市。片面地強調小城鎮或大中小城市，沒有統籌協調意識。將大中小城市和小城鎮的發展割裂開來，造成重復建設和資源的浪費。

二、新型城鎮化是對傳統城鎮化的超越

（一）新型城鎮化的概念

新型城鎮化，指在科學發展觀指導下堅持以人為本，全面協調可持續，縮小區域、城鄉差距，貫徹可持續發展、綠色生態理念，使人民共享改革發展成果的城鎮化發展道路。新型城鎮化是對傳統城鎮化的揚棄，是在城鎮化的長期實踐過程中總結經驗教訓而找到的一條適合中國國情的切實可行的城鎮化發展道路。內需是我國經濟發展的根本動力，而擴大內需的最大潛力在于城鎮化。新型城鎮化的思路是使大量農業轉移人口進入城鎮，由農村生活方式轉變為城鎮生活方式，其消費也必然由農村消費水平提升為城鎮消費水平，從而擴大內需。由于城鎮生活需要各種配套基礎設施，農業轉移人口進入城鎮也使城鎮基礎設施建設加快。在新型城鎮化過程中，農村剩余勞動力不斷向第二、第三產業和城鎮轉移，而留在農村的勞動力可以將轉移人口退出的土地通過流轉承包等多種形式進行承包耕種。這樣，人均土地資源占有量的增加，也會相應地促進農業規?；?、機械化水平的提升，為農業現代化準備條件。

（二）新型城鎮化的創新

我國新型城鎮化是在堅持科學發展理念的前提下，把人的城鎮化和物的城鎮化結合起來而探索出的現代化發展道路。新型城鎮化道路充分考慮到了我國農業人口多、城鄉差距大、區域發展不平衡等基本國情，吸取了傳統城鎮化道路的經驗教訓，并進行了創新。

1.貫徹以人為本，促進人的發展

以人為本是科學發展觀的核心，也是新型城鎮化的出發點和落腳點。新型城鎮化關心人的全面發展，使符合條件的農業轉移人口市民化。伴隨著城鎮化進程，相應的建立一系列配套措施，使農業轉移人口不再有后顧之憂。在離開土地后，他們能夠在就業、醫療、子女教育、社會保障等各方面享受無差別待遇，最終完全融入城鎮。新型城鎮化作為促進當代中國社會變革的戰略構想，以人為本的理念使其具有了廣泛的社會基礎。以人為本，就是要堅定不移地走把提高人的物質文化水平作為出發點和歸宿、發展成果由城鄉居民共享的城鎮化道路。

2.注重生態文明，建設綠色城鎮

能源資源不足是我國的一個基本國情，這個國情決定了我國城鎮化必須按照科學發展觀的要求，走節約集約、綠色低碳發展的路子。堅持科學發展是對以犧牲環境為代價的發展觀的否定，注重發展內涵和質量，加強環境治理，集約高效地建設生態文明新城鎮，是新型城鎮化最明顯的優勢，并且只有綠色和諧的城鎮生活才能吸引更多的人參與到城鎮化建設中來。

3.強調產業支撐和規模經營，推進城鄉一體化發展

城鎮化的可持續發展必須要有城鎮產業的支撐，新型城鎮化強調以發展城鎮產業促進農業人口轉化。城鎮產業是實現農業農村轉移勞動力就業的關鍵因素，也是農民市民化轉化過程的中間環節。產業的集聚意味著農業轉移人口的集聚，這是吸納農業人口的前提，是城鎮化的第一步。

城鎮化、城鄉一體化是相互依存、相互促進的關系，城鎮化可以推進城鄉一體化的發展，城鄉一體化可以促進城鎮化質量的提高。黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。新四化是密不可分的。工業化、信息化的發展增加了城鎮就業崗位，吸引農村勞動力進城務工。城鎮化使符合條件的進城務工人口安頓下來轉為城鎮人口，農村人口減少。同時，農村勞動力的減少為農業生產規模化鋪平了道路，使農業朝著現代化方向發展。工業化處于主導地位，是發展的動力；農業現代化是重要基礎，是發展的根基；城鎮化具有不可替代的融合作用，能夠一舉托兩頭，有利于促進工農和城鄉協調發展，可以有效提高農業勞動生產率和城鄉居民收入。

4.大中小城市、小城鎮協調發展

新型城鎮化摒棄了傳統城鎮化片面強調小城鎮或大中城市的做法，認識到了協同發展的重要性。在工業化、信息化起步階段，大中城市率先發展，小城鎮無法為大城市分散城市職能。同樣，中心城市輻射發揮出的效力不顯著，甚至只吸收周邊資源，而起不到帶動作用。隨著工業化、信息化的迅速發展，特別是以高速鐵路為核心的交通網絡建設，使這種協調成為可能。新型城鎮化把建設城市群、城市圈與發展中小城市和小城鎮結合起來，在發揮中心城市規模效應的同時輻射周邊中小城市、小城鎮，有效地擺脫了無法協調發展的困境。

三、新型城鎮化遇到的問題

隨著新型城鎮化在全國范圍內的推進，一些積聚已久的制度性問題顯現出來。這主要指土地制度和戶籍制度。

（一）戶籍制度

戶籍制度之所以長期在中國實施是有原因的。由于長期以來的不平衡發展，城鄉、區域差距非常明顯。一方面，經濟發達地區憑借國家優惠政策和天然地理優勢率先發展，基礎設施完備；另一方面，欠發達地區長期落后，基礎設施建設仍未達到平均水平。在這種發展不平衡的情況下，如果完全放開戶籍限制必然會出現向大城市大規模遷移的浪潮，我們國家就會重蹈拉美地區國家出現城市貧民窟的覆轍。于是，這個問題就一直擱置下來?，F在看，戶籍制度已成制約新型城鎮化發展的首要障礙。戶籍制度不僅僅是一個農村戶口還是城鎮戶口的問題，而是關系到社會保障、子女教育、等方方面面的系統性問題，戶籍的限制已經阻礙了城鎮化潛力的發揮和農民市民化的進程。

（二）土地制度

土地制度是限制農業人口離開農村融入城鎮的又一個重要障礙。改革開放新時期，隨著生產力的發展，傳統的一家一戶的農業耕作形式已經不再適應現代機械生產。因此，必須要發展產業化、規模化農業。然而，土地制度的僵化限制了關于土地使用權流轉，降低了土地利用效率，使土地使用權始終限制在分散的農民手中。

四、解決問題的政策建議

（一）加快戶籍制度改革

1.逐步放開落戶限制，完善居住證制度

城鎮化最根本的是實現人的城鎮化。要按照因地制宜，分步推進，存量優先，帶動增量的原則，堅持兩手抓，一手推動戶籍制度改革，一手推動基本公共服務均等化，有序推進農業轉移人口市民化。新型城鎮化建設過程中要合理規劃農業轉移人口的落戶問題，要因地制宜地逐步放寬落戶條件，促進農民市民化；要探索戶籍制度與農民工等農業轉移人口的城鎮建設貢獻掛鉤的機制，增加戶籍制度的靈活度；要明確地方政府責任，將人口城鎮化水平與地方政府政績掛鉤；要完善居住證過渡制度，通過積累年限等鼓勵機制縮小居住證與城鎮戶籍的差距。

2.完善住房保障體系，加強經濟適用房和保障房建設

李克強同志指出，“建設保障性安居工程的目的，除了有利于抑制房價過快上漲外，就是要解決城鎮低收入、中等偏下收入住房困難家庭的基本住房問題，并逐步讓農民工進城后有個房子住，面積可以小一點，但得有住的地方?！?要不斷增加保障性住房供給，建立健全適合不同收入水平人群的城鎮住房多層次供應體系。完善住房保障體系，增加對城鎮中低收入群體的住房供給，為農業轉移人口落戶城鎮提供住房政策保障。

（二）建立靈活的土地制度

1.規范農村土地流轉交易

農村土地流轉問題是牽制農民市民化的重要制度問題。目前，我國的土地流轉還很不成熟，土地流轉交易沒有統一的規范的市場。由于農村土地流轉缺乏相應的制度支撐和政策解釋，地方政府往往在引導土地流轉有序發展時無所適從。所以，當前最重要的是出臺規范土地流轉的政策文件，探索使土地所有權、承包經營權適當分離，農民自主流轉承包地、宅基地，農村宅基地置換城鎮住房等靈活的形式。

2.建立健全土地占退均衡機制

建立健全城鎮人口集聚退出耕地與城鎮化建設占用耕地占退均衡機制。要明確地方政府責任，嚴格規范城鎮建設用地審批，在建設城鎮化過程中保護耕地，維護國家糧食安全。

五、結語

中國經濟經過長期的高速增長后增速逐漸放緩，這其中既有全球經濟整體趨緩的外部因素，也有中國傳統經濟增長點已基本發掘盡的內部因素。未來，擺在中國面前最大的問題就是如何發掘新的經濟增長點，實現第二次經濟高速增長，而中國新的經濟增長無疑需要擴大內需來實現。中國擴大內需的潛力是巨大的，實現共同富裕，使人民都享受到改革發展成果，就必須使農民富起來。而使農民富起來，最根本的就是減少農民。億萬農業轉移人口的消費潛力就是中國經濟在今后持續快速增長的重要保障，而中國的新型城鎮化就是要釋放這種潛力。

城鎮化是造福后代的偉大工程，而上一代定居城鎮也為下一代定居打下了基礎。新型城鎮化發展道路是中國全面建成小康社會，實現兩個一百年重大戰略目標的長期戰略抉擇，對于徹底改變中國發展面貌，實現鄉土中國向城鎮中國的轉變具有深遠的影響。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕李珀榕.中國城鎮化建設模式研究報告〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2013：47-49.

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