“中國制造2025”：地方推進與政策困境

[摘要]“中國制造2025”國家戰(zhàn)略在全局統(tǒng)籌、政策協(xié)調(diào)等方面仍然存在不足，地方版2025實施方案在重點領域、主要任務和保障措施方面與國家戰(zhàn)略重合度較高，結(jié)合本地實情不夠，且大多數(shù)地方缺乏推動制造強省（市）的政策抓手。建議國家層面進一步加強政策統(tǒng)籌，給予地方政策創(chuàng)新更大的探索空間，引導地方因地制宜細化落實方案，找準自身定位、推進路徑和政策抓手。

[關鍵詞]“中國制造2025” 制造強國戰(zhàn)略 地方推進 政策困境

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A [文獻編號] 1004-6623（2015）06-0065-05

[作者簡介] 楊帥（1985 —），四川蒲江人，中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所工程師，經(jīng)濟學博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與政策。

一、“中國制造2025”與地方推進現(xiàn)狀

國際金融危機之后，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革浪潮風起云涌，世界各國都在搶抓新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇。其中，德國工業(yè)4.0和美國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)成為搶抓此輪國際競爭新優(yōu)勢的標桿戰(zhàn)略，而二者都是基于消費需求變遷，以CPS為技術(shù)內(nèi)核，并最終都將走向智能制造模式（楊帥，2015）。以德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略為參照，結(jié)合工業(yè)發(fā)展基礎與產(chǎn)業(yè)升級需求的具體國情，我國歷時兩年多研制的“中國制造2025”戰(zhàn)略于2015年5月正式發(fā)布，該戰(zhàn)略提出了中國制造強國建設的“三步走”戰(zhàn)略，是我國實施制造強國戰(zhàn)略的第一個十年行動綱領。

“中國制造2025”戰(zhàn)略文本發(fā)布之后，全國各地均按照中央總體部署和工作安排，紛紛組織學習制造強國戰(zhàn)略精神，研究制定地方行動綱要，并推動戰(zhàn)略的貫徹落實。總體來看，地方貫徹落實強國戰(zhàn)略的舉措基本與中央一致：一是成立領導小組，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)上可查詢到的公開信息，截至目前，已有江蘇、遼寧、福建等省（區(qū)、市）成立了由地方主管領導掛帥負責的領導小組。二是研究制定地方版規(guī)劃綱要或行動方案，其中上海、廣東、江蘇、遼寧、福建、四川等省（區(qū)、市）已經(jīng)制定并發(fā)布了“中國制造2025”戰(zhàn)略的地方版規(guī)劃綱要或行動方案（需要注意的是，不同地區(qū)形式可能有差別，如上海并未發(fā)布綜合性行動方案，而是以機器人、智能裝備等專項形式推動戰(zhàn)略落實），北京、天津、浙江等省（區(qū)、市）則正在積極推進行動方案的研究制定工作。三是開展專題培訓或研討班，仿照中央組織部、工業(yè)和信息化部與國家行政學院聯(lián)合舉辦的“中國制造2025”專題研討班形式，目前已有浙江、廣西、天津等15個省（區(qū)、市）組織開展了形式多樣的專題培訓和研討班，為制造強國戰(zhàn)略的認識統(tǒng)一和推動落實奠定了堅實基礎。

二、地方落實“中國制造2025”

戰(zhàn)略的政策分析

（一）從重點領域看政策異同

為實現(xiàn)加快推動制造強國建設的戰(zhàn)略目標，“中國制造2025”戰(zhàn)略文本針對性地提出了包括新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機床和機器人等在內(nèi)的10大重點領域，并在最新推出的路線圖中細化了23個重點方向。可以看出，這些重點領域主要集中于裝備制造環(huán)節(jié)，以及涉及做強制造業(yè)所必須的基礎領域。但是這些并不是全國各地都必須為之傾注全力的領域，不同區(qū)域應該結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特點與發(fā)展基礎，遴選出本區(qū)域可以率先突破的領域和環(huán)節(jié)。也就是說，“中國制造2025”所提出的重點領域是做強中國制造的先行領域，而全國制造業(yè)的做大做強還有大量領域需要加快工業(yè)2.0補課和3.0普及，制造強國戰(zhàn)略的最終實現(xiàn)應以這些后進領域的進展為標志。

從目前已經(jīng)發(fā)布地方版2025戰(zhàn)略或已在媒體上公開披露重點領域的典型地方看，不管當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中制造業(yè)的主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢領域是哪些，在地方版2025方案中重點領域選擇上大都與國家版一致，更加突出先行領域。從各地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)與重點領域選擇上可以看出：（1）經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)制造業(yè)處于發(fā)展前沿，能夠在制造強國戰(zhàn)略中發(fā)揮積極引領作用。處于后工業(yè)化發(fā)展階段的北京、上海等地，在國家戰(zhàn)略重點領中均處于全國領先地位，可以集中優(yōu)勢發(fā)展國家戰(zhàn)略中的個別重點領域。其中最為突出的是上海，盡管其并沒有直接出臺對應于國家戰(zhàn)略的行動方案，但卻將“中國制造2025”最為核心的智能制造具體化為智能制造、機器人、高端智能裝備等專項政策方案；（2）地方重點領域選擇并未充分突出相對比較優(yōu)勢，存在重復建設風險。北京、上海、廣東、江蘇、遼寧、福建等省市工業(yè)化進程在全國均處于領先地位，甚至北京和上海已經(jīng)進入到后工業(yè)化發(fā)展階段，在很多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上都具有絕對比較優(yōu)勢。但是，這些地區(qū)選擇的某些重點領域并非區(qū)域內(nèi)的相對比較優(yōu)勢十分突出的產(chǎn)業(yè)，例如遼寧的集成電路與專用設備和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在全國的比較優(yōu)勢并不是非常突出。

（二）從主要任務看政策異同

在戰(zhàn)略任務方面，“中國制造2025”提出了創(chuàng)新能力、兩化融合、工業(yè)強基、質(zhì)量品牌、綠色制造、重點突破、結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)性服務和制造國際化九大戰(zhàn)略任務，從宏觀視角提出了加快制造強國建設的重點任務和工程。九大戰(zhàn)略任務，基本覆蓋了解決我國制造業(yè)發(fā)展中存在的創(chuàng)新能力不足、信息化水平不高、工業(yè)基礎不牢、產(chǎn)品檔次較低、環(huán)境污染較重、核心領域待突破等重點問題需要關注的方面。但是，從戰(zhàn)略任務到戰(zhàn)略支撐，仍然缺乏明確的實施路徑，這使得該戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、協(xié)同性和可操作性相對不足。制造強國戰(zhàn)略重點任務還需要在中長期中進行部署，研究制定推進戰(zhàn)略任務的路線圖和方法論，通過明確任務落實路徑來強化目標導向。

在戰(zhàn)略任務主要內(nèi)容方面，地方版2025方案與國家戰(zhàn)略相似度也較高。在已經(jīng)發(fā)布地方版2025的典型地區(qū)中（如表1所示），上海分專項制定的規(guī)劃無疑更接地氣，尤其是機器人產(chǎn)業(yè)提出的關鍵瓶頸、服務平臺、發(fā)展模式、人才實訓、集群發(fā)展和產(chǎn)業(yè)基金六大任務，瞄準了上海市發(fā)展機器人產(chǎn)業(yè)的重點領域和環(huán)節(jié)，可操作性更強。其他地區(qū)在重點任務的部署上基本都按照國家戰(zhàn)略的主要內(nèi)容展開，也有個別省市提出了一些本地化的重點任務，如廣東省提出的促進大中小企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，江蘇省提出的推動業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新并突出強調(diào)技術(shù)改造。此外，雖然遼寧省僅部署了工業(yè)強基、智能制造、質(zhì)量品牌和制造服務協(xié)調(diào)四大工程，但同時提出通過150項重大工業(yè)項目推動落實相關重點工程，依靠傳統(tǒng)的上項目來推動戰(zhàn)略任務的落實。

（三）從政策保障看政策異同

“中國制造2025”在戰(zhàn)略支撐和保障措施上，提出了深化改革、營造環(huán)境等八大舉措，基本覆蓋了粗放式、規(guī)模化經(jīng)濟發(fā)展至今積累的大多數(shù)問題，如市場主體、要素價格、市場準入、金融環(huán)境等等。但是，作為戰(zhàn)略性綱領性文件，保障措施仍然停留在目標政策上，落實到位則還需要進一步研究制定相應實施細則。實際上，“中國制造2025”保障措施中所提及的政策改革不少已是老大難問題，實現(xiàn)群體性突破難度可想而知。如金融政策，融資難、融資貴、結(jié)構(gòu)性融資矛盾等問題一直是制約實體經(jīng)濟發(fā)展的重大因素之一，盡管多年來我國一直探索緩解企業(yè)融資難題的政策手段，但至今仍然沒能夠為實體經(jīng)濟提供低成本、高流量的寬容融資環(huán)境，資本“脫實入虛”的問題反而日益嚴峻。

從地方版政策保障措施看，各地都在國家戰(zhàn)略保障措施基礎上進行了細化，在力圖落地上下了一番功夫，例如福建、廣東等地的2025文件中直接將任務細化到負責部門。同時，除了簡政放權(quán)、負面清單、改善市場環(huán)境等較為原則性的政策措施描述外，大多地方都力圖成立產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、風險投資基金等，或通過大量重大工程項目來推動戰(zhàn)略落實。江蘇就提出在整合財政專項資金、吸納國有和社會資本的基礎上，建立300億元左右的產(chǎn)業(yè)投資基金；廣東則提出發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資基金，加大對制造業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持力度，等等。盡管如此，地方在政策保障措施上依然存在方向不明、統(tǒng)籌不足、抓手不夠等問題。例如，對于做強制造業(yè)所需的技術(shù)、人才、資金、環(huán)境等要素，目前地方所提保障措施很難確保在這些關鍵要素上提供足夠支撐，對于核心技術(shù)突破的投入機制、關鍵人才培育和引進的社會保障機制、資金“脫虛入實”的動力機制、確保高質(zhì)產(chǎn)品優(yōu)勝劣汰的正向市場機制等的建立完善，依然沒有明確的政策保障路徑。在改善制造業(yè)發(fā)展環(huán)境方面，確保制造業(yè)投資能夠獲得合理回報水平、不同市場主體公平競爭，以及有效激勵創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)保護制度等重要制度安排（李義平，2015），依然沒有地方能夠給出明確制度方案。此外，從地方版2025方案中的保障措施看，除產(chǎn)業(yè)投資基金、重大項目等利用財政資金實施的政策措施外，地方鮮見其他方面可供實施的“實”政策。

三、從地方版“中國制造2025”

看政策困境

“中國制造2025”戰(zhàn)略已得到全國社會各界的廣泛認同，地方政府也在積極學習并推動貫徹落實。但受到體制、觀念、改革等多方面因素的影響，國家戰(zhàn)略的制定實施與地方政府的推動落實依然存在諸多不確定性，“中國制造2025”的貫徹落實面臨著較大政策困境。

第一，國家戰(zhàn)略跨部門統(tǒng)籌不夠，導致地方難以有效貫徹落實。根據(jù)“中國制造2025”戰(zhàn)略推進計劃，將以“1+X”的方式研究制定戰(zhàn)略配套規(guī)劃，目前已確定制造業(yè)創(chuàng)新中心（工業(yè)技術(shù)研究基地）建設、工業(yè)強基、綠色制造、智能制造和高端裝備創(chuàng)新5大工程，發(fā)展服務型制造和制造業(yè)質(zhì)量品牌提升2項三年行動計劃，以及制造業(yè)人才、新材料產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)4項發(fā)展規(guī)劃，合計11項配套規(guī)劃方案。新時期，產(chǎn)業(yè)政策重點應該是培育系統(tǒng)性的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢（賀俊等，2015），但是“中國制造2025”這11項配套規(guī)劃之間政策措施如何協(xié)調(diào)，單項規(guī)劃使用的政策措施之間如何協(xié)調(diào)等問題還有待解決，不同政策間難以構(gòu)成系統(tǒng)性的支持方案。如果“中國制造2025”配套規(guī)劃依然延續(xù)過去的編制方法和政策措施，可以預期也難以實現(xiàn)財稅、金融、科技等部門間政策的有效協(xié)調(diào)和形成合力。當前，“中國制造2025”配套規(guī)劃編制尚未結(jié)束，且在加快政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、權(quán)力清單等一系列改革推動下，地方政策自主權(quán)顯著縮小，導致地方版2025行動方案大多仍處于“等待”階段。可以預期，如果未來“中國制造2025”戰(zhàn)略的推動落實，無法形成跨部門的有效協(xié)同，進而推動建立起完善的財稅、金融、科技、人才、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同機制，并充分發(fā)揮不同政策功能、有效形成政策合力，“中國制造2025”戰(zhàn)略目標將難以實現(xiàn)。

第二，地方結(jié)合本地實情不夠。一些地方政府在貫徹落實“中國制造2025”戰(zhàn)略過程中盲目跟風，追求在短期內(nèi)出臺對應行動方案，但并未結(jié)合本地實情進行深入研究。全國大多數(shù)地區(qū)都將“中國制造2025”中所提的10大重點領域作為本地的戰(zhàn)略重點和主導方向。實際情況卻是，不同地方工業(yè)化發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)所處階段和特征也有顯著差異，東部已經(jīng)進入到后工業(yè)化發(fā)展階段的地區(qū)有條件向工業(yè)4.0階段轉(zhuǎn)型，而中西部地區(qū)大多仍處于工業(yè)2.0和3.0階段，更多的應該是加快補足這一階段的基礎和不足。可以預見，如果按照目前全國各地爭相發(fā)展“中國制造2025”戰(zhàn)略10大重點領域的實施方案，過去鋼鐵、水泥、光伏等產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的低水平重復建設和產(chǎn)能過剩問題，將在這些先進產(chǎn)業(yè)的“低端環(huán)節(jié)”再度重演。同時也意味著，因地區(qū)政府不當競爭引起的資源錯配將導致全國大量資源的浪費，當然低水平重復建設也不可能推動制造強國目標真正前行。

第三，國家收緊地方傳統(tǒng)政策手段，傳統(tǒng)施策理念難以支撐戰(zhàn)略落地。長期以來，我國習慣于采用投資審批、目錄指導、直接補貼等選擇性產(chǎn)業(yè)政策方式直接干預微觀經(jīng)濟（黃群慧和賀俊，2015）。在新興技術(shù)創(chuàng)新風起云涌、技術(shù)路線多樣化和不確定的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)時期，類似產(chǎn)業(yè)政策很難通過“選擇”產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品的方式取得良好效果。十八屆三中全會以來，我國在加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、優(yōu)化服務等方面持續(xù)推進改革，收緊了土地、財稅、價格等地方政策的空間，功能性產(chǎn)業(yè)政策成為主流（楊帥，2013）。但是，除普惠性、功能性政策需要不斷完善外，各地結(jié)合本地實情探索適合自身的政策措施更加重要，而目前少有地方進行了類似探索。同時，地方政府直接干預經(jīng)濟的思維和習慣一時仍難以改變，在傳統(tǒng)政策空間縮小的情況下找不到推動落實國家戰(zhàn)略的政策手段，尤其是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)普遍缺乏施政思路。

四、結(jié)論與政策建議

本文分析認為，全國對“中國制造2025”戰(zhàn)略的重要性已經(jīng)形成了較為一致的認知，但各地對自身在戰(zhàn)略推進中的地位和作用，以及如何貫徹落實制造強國戰(zhàn)略仍然存在不少疑慮，這也正是目前仍有不少地方還在研究本地實施方案的根本原因。與此同時，目前已出臺的地方版2025實施方案在重點領域、任務和保障措施等方面與國家戰(zhàn)略之間的相似性均較高，在結(jié)合地方實際情況方面并不突出，而且在國家收緊傳統(tǒng)政策手段、推動簡政放權(quán)、實施權(quán)力清單等政策的大背景下，不少地方缺乏推動制造強省（市）的政策抓手。對于地方貫徹落實“中國制造2025”存在的這些問題，還需要進一步加強政策本地化和統(tǒng)籌協(xié)同，著力營造制造業(yè)發(fā)展的寬松市場環(huán)境。

第一，各地應因地制宜推動“中國制造2025”的貫徹落實。“中國制造2025”被廣泛稱為中國版“工業(yè)4.0”，但是與德國工業(yè)基礎相比，我國地域廣袤、區(qū)域工業(yè)發(fā)展差距大，從工業(yè)1.0至工業(yè)3.0都有大量工業(yè)企業(yè)分布，這也注定了大多數(shù)區(qū)域的主要任務還是補課2.0、普及3.0。處于工業(yè)發(fā)展不同階段的省市，在制定和推動貫徹落實“中國制造2025”過程中，首先應該樹立“沒有落后產(chǎn)業(yè)，只有落后技術(shù)”的發(fā)展理念，不能再延續(xù)貪多求大的發(fā)展路子，而要將主要精力集中突破優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或領域的創(chuàng)新能力上。其次，大多數(shù)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的主要任務，仍然是夯實工業(yè)發(fā)展基礎，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)從工業(yè)1.0、2.0向3.0和4.0階段加快演進。

第二，加強產(chǎn)業(yè)政策的頂層設計。產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎是企業(yè)，成功產(chǎn)業(yè)政策的根本之道是要為企業(yè)營造穩(wěn)定向好的市場預期。在經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大的背景下，產(chǎn)業(yè)政策的視角應放大到包括財稅、金融、利率等手段，并借鑒美國“以降低企業(yè)成本，提升企業(yè)競爭力為核心”的施政思路，加快形成提升制造企業(yè)核心競爭力的政策合力（楊帥，2015）。為此，我們認為我國亟需構(gòu)建一套高于發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、國稅總局、人民銀行、國資委等部門的政策協(xié)調(diào)機制，從支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度研究制定并出臺一系列相輔相成的政策體系，著力解決目前諸多部門間政策相互掣肘的問題。同時，在功能性產(chǎn)業(yè)政策的研究制定中，應該以增強制造企業(yè)競爭力為核心，更多地突出降低稅負、產(chǎn)學研用聯(lián)合創(chuàng)新、新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應用、高端裝備市場化推廣以及環(huán)保、安全等技術(shù)標準。

第三，研究制定地方政策“負面清單”。建議國家在政策制定方面樹立底線思維，研究制定地方在財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等各方面政策的“負面清單”，明確不同地方在研究制定各自政策措施中的各條“紅線”，給予各地開展政策創(chuàng)新實驗更大的空間，激發(fā)地方探索做強制造業(yè)的差異化政策路徑。需要特別指出的是，當前亟需清理地方各類具有行政壟斷性質(zhì)、擾亂市場公平競爭的“玻璃門”政策，盡快打造全國統(tǒng)一大市場，讓企業(yè)能夠真正在開放、公平的市場競爭中加速成長壯大。

[參考文獻]

[1] 楊帥. 工業(yè)4.0與工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)：比較、啟示與應對策略[J]. 當代財經(jīng). 2015（08）： 99-107.

[2] 陳佳貴，黃群慧，呂鐵等. 中國工業(yè)化進程（2006—2010）[M]. 社會科學文獻出版社， 2012.

[3] 呂鐵，吳福象，魏際剛等.“中國制造2025”的六重玄機 改革傳媒發(fā)行人、編輯總監(jiān)王佳寧深度對話六位知名學者[J].改革2015（04）： 5-25.

[4] 賀俊，姚祎，陳小寧. “第三次工業(yè)革命”的技術(shù)經(jīng)濟特征及其政策含義[J]. 中州學刊. 2015（09）： 30-35.

[5] 黃群慧，賀俊. 中國制造業(yè)的核心能力、功能定位與友展戰(zhàn)略[J]. 中國工業(yè)經(jīng)濟. 2015（6）： 5-17.

[6] 楊帥. 產(chǎn)業(yè)政策研究：進展、爭論與評述[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟探討. 2013（03）： 88-92.

[7] 楊帥. 美國制造業(yè)回流政策分解與效果分析——基于企業(yè)要素投入成本和競爭力視角[J]. 西部論壇. 2015， 25（4）： 84-92.