新型城鎮(zhèn)化視域下遼寧農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機(jī)理分析

吳曉明 楊莉

[摘 要]新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的必由之路。目前，我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，作為最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有越來(lái)越重要的影響。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)范圍在逐漸擴(kuò)大，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)受到了重大的影響，其中在新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出問(wèn)題越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。宅基地使用權(quán)退出是指宅基地使用權(quán)人通過(guò)某些途徑，將基于某個(gè)特定宅基地上的合法使用權(quán)歸還宅基地所有權(quán)人，使宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)統(tǒng)一于同一個(gè)主體。宅基地使用權(quán)退出制度有利于完善宅基地使用權(quán)權(quán)能提高以及提高土地利用效率而且可以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。從法律、政策和實(shí)際實(shí)施層面上看，在遼寧省建立宅基地使用權(quán)退出制度是非常有必要的。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；退出

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隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)農(nóng)村的人口出現(xiàn)大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移或轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，但是土地城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于人口城鎮(zhèn)化，人地矛盾已然成為人地關(guān)系中最為嚴(yán)重和突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一方面是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速需要更多建設(shè)用地的支持；另一方面是有限的耕地資源急需受到更好的保護(hù)，這之間的矛盾一直困擾著中央和地方政府。而解決這個(gè)問(wèn)題主要有兩種途徑：一是對(duì)新土地資源的開(kāi)發(fā)；二是對(duì)現(xiàn)有土地資源進(jìn)行規(guī)劃和整理，通過(guò)集約節(jié)約利用土地，提高土地資源利用效率。但是，第一種途徑受我國(guó)后備土地資源嚴(yán)重不足和土地開(kāi)發(fā)需要付出較高經(jīng)濟(jì)、生態(tài)代價(jià)的限制，因此，要緩解目前的人地矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的雙重目標(biāo)，就必須依靠第二種途徑。然而，受宅基地退出機(jī)制缺乏以及地理環(huán)境、居住習(xí)慣的長(zhǎng)期影響，遼寧省農(nóng)村宅基地存在著嚴(yán)重的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。因此，政府必須越來(lái)越重視新型城鎮(zhèn)化下遼寧農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機(jī)制。

1 新型城鎮(zhèn)化下遼寧農(nóng)村宅基地使用權(quán)內(nèi)涵分析

黨的十八大報(bào)告明確提出走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展、相互協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提升。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然伴隨著人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過(guò)程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變化過(guò)程。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵包含以下兩點(diǎn)：一是要求關(guān)注就業(yè)問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力供給和勞動(dòng)力需求的平衡。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)人口就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，在新型城鎮(zhèn)化下要實(shí)現(xiàn)向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力充分得以就業(yè)。二是關(guān)注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制和土地制度使得我國(guó)城鄉(xiāng)差距不斷拉大，是我國(guó)城鄉(xiāng)之間兩極分化和社會(huì)矛盾日趨激化的主要原因。因此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的互動(dòng)機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)差距。[1]

農(nóng)村宅基地屬于集體土地，是我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分。宅基地使用權(quán)是一種非完全產(chǎn)權(quán)，其使用權(quán)受一定法律政策的限制。宅基地使用權(quán)退出可以分為三種情況：一是通過(guò)村莊整合縮小宅基地使用的土地面積，并將剩余土地恢復(fù)為耕地或林地。二是合理通過(guò)農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)，由此減少農(nóng)村建設(shè)用地使用的總規(guī)模。三是通過(guò)一些途徑將宅基地轉(zhuǎn)化為其他用途的建設(shè)用地。從法律層面上講，宅基地使用權(quán)退出意味著基于某個(gè)特定的宅基地上的合法使用權(quán)回歸所有權(quán)人，這個(gè)基于特定的宅基地上的用益物權(quán)隨之而消失，宅基地使用權(quán)退出是一種用益物權(quán)的消滅。[2]

2 新型城鎮(zhèn)化視域下遼寧農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出路徑設(shè)計(jì)

2 1 建立宅基地收回補(bǔ)償制度

目前，宅基地收回補(bǔ)償制度比較流行，我國(guó)各地都有所措施，比如天津、浙江等地。天津的宅基地?fù)Q房指的是在堅(jiān)持承包責(zé)任制不變的情況下，耕地總面積不減，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，建設(shè)一個(gè)新型的小城鎮(zhèn)。農(nóng)民用自己的宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償換取一套住宅，同時(shí)由村鎮(zhèn)政府組織對(duì)農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)均衡。浙江省比較典型的有嘉興的兩分兩換改革，將宅基地和承包地分開(kāi)，征地和拆遷分開(kāi)，農(nóng)民自愿以宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房。

2 2 建立完善農(nóng)村的住房保障體系

建立起在福利經(jīng)濟(jì)思想下的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用制度，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是賦予其一種最低層次的住房保障，農(nóng)民只是獲得了可以建造房屋的土地，而不是直接居住的住房。要加快農(nóng)民宅基地退出，就必須建立健全農(nóng)村的住房保障體系。可以鼓勵(lì)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織興建集中農(nóng)民公寓住房，直接給予分配農(nóng)民住房或者加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造，改善農(nóng)村居住環(huán)境或者對(duì)已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，給予合理安排城市住房。

2 3 建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度

由于宅基地登記制度的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)階段宅基地退出中存在權(quán)屬不清邊界不清等問(wèn)題，農(nóng)村退出的土地實(shí)際收益得不到有效保障，同時(shí)引致集體資產(chǎn)的流失。建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，對(duì)宅基地的使用情況、 使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓情況、消除情況等進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和登記，開(kāi)展宅基地使用情況的調(diào)查，明細(xì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，可以為宅基地退出提供法律依據(jù)。[3]

2 4 建立宅基地退出機(jī)制保護(hù)制度

對(duì)具有國(guó)家法律規(guī)定保護(hù)的住宅建筑，不論宅基地使用權(quán)人是否閑置該宅基地，其均有權(quán)自主選擇是否退出其宅基地使用權(quán)。選擇退出者，其宅基地使用 權(quán)必須移交給村集體組織，并可獲取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價(jià)值，對(duì)于仍然定居在村集體的，且無(wú)其他基本保障宅基地者，還應(yīng)給其再分配新的宅基地。對(duì)于擁有多處宅基地，宅基地使用權(quán)人可以將其符合標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的閑置宅基地使用權(quán)有償移交給本村集體組織或者無(wú)償直接歸村集體組織收回。對(duì)于閑置宅基地上有建筑物或構(gòu)筑物的，如其地上建筑物或構(gòu)筑物發(fā)生償轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑒t連同宅基地使用權(quán)也一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)厥褂脵?quán)人因此喪失宅基地使用權(quán)。[4]

3 新型城鎮(zhèn)化視域下遼寧農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的重要意義

3 1 有助于不斷完善宅基地使用權(quán)

目前遼寧省正處于工業(yè)化和城市化高速發(fā)展時(shí)期，如何既保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，又保護(hù)好有限的耕地資源，是政府在制定政策一直著重考慮的問(wèn)題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的實(shí)施，為我省城市化快速發(fā)展提供了大量的建設(shè)用地保障，也取得了較大的效果。但受現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度限制及我省農(nóng)村交通條件、生產(chǎn)生活習(xí)慣的影響，造成了我省農(nóng)村宅基地大量廢棄和閑置，村莊無(wú)序發(fā)展；產(chǎn)權(quán)制度不明晰也造成了農(nóng)村宅基地退出工作難以有效實(shí)施。如何進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村中閑置、空閑的宅基地，提高農(nóng)村土地配置效率，是緩解城市建設(shè)用地緊張的重要途徑，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化及消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的重要工作。因此，通過(guò)構(gòu)建宅基地的退出機(jī)制，促進(jìn)遼寧省農(nóng)村宅基地的快速有效退出，提高農(nóng)村土地的配置效率，緩解城市建設(shè)用地的緊張局面，對(duì)于完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有重要意義。

3 2 有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益

土地一直是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源之一，宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民手中的重要資源，農(nóng)民目前只有占有和使用的權(quán)利，其重要的取得收益的用益物權(quán)一直因?yàn)楦鞣N原因而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為了保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，滿(mǎn)足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的改革需求，農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的建立勢(shì)在必行。宅基地使用權(quán)由于其特殊性，其流轉(zhuǎn)的范圍和方式有限，可以使用的途徑也有限，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)出租宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式獲得充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，宅基地使用權(quán)基本處于僵化狀態(tài)。而宅基地使用權(quán)退出制度，從表面看農(nóng)民失去了宅基地使用權(quán)，似乎是一種損失，但對(duì)于僵化的宅基地使用權(quán)而言，農(nóng)民可以通過(guò)宅基地使用權(quán)退出獲得更多更深遠(yuǎn)的收益。首先，就社會(huì)發(fā)展情況而言，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是總的發(fā)展趨勢(shì)，相當(dāng)多的農(nóng)民最終會(huì)成為城鎮(zhèn)居民，而耕地也會(huì)逐漸走向集約化經(jīng)營(yíng)的方式。其次，就農(nóng)民個(gè)人而言，許多人進(jìn)城打工或者帶子女進(jìn)城上學(xué)，是為了獲得更多的城市資源。宅基地使用權(quán)退出制度，正好同時(shí)滿(mǎn)足了這兩個(gè)需求。[5]

3 3 有利于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

目前，構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。隨著我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)用地日趨緊張，許多地方的土地尤其是部分沿海城市的土地容積率幾乎達(dá)到飽和，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，不得不向農(nóng)村土地伸出雙手。同時(shí)，遼寧省大部分農(nóng)村土地卻仍處于粗放利用狀態(tài)，許多地方因?yàn)檎厥褂脵?quán)退出制度不完善等各種原因?qū)е屡f宅基地閑置。黨的十八大指出，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，解決好農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民問(wèn)題是全黨的工作重中之重，要加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是我們黨從全面建設(shè)小康社會(huì)全局出發(fā)做出的重大決策。是21世紀(jì)新階段解決“三農(nóng)問(wèn)題”的重大戰(zhàn)略部署和新的基本途徑。社會(huì)的不斷發(fā)展，必將是農(nóng)村和城市統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程，也是城市化水平不斷提高的過(guò)程。目前的農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀不能滿(mǎn)足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅是工業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而且將走向產(chǎn)業(yè)集約化。遼寧省農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的建立，能從根源上盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地。集約利用農(nóng)村建設(shè)用地，促使農(nóng)村土地資源和城市資源有效的融合利用，克服束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地制度，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇。

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