法治：公平與效率平衡標準的確立

摘 要：人類社會的演進和社會政策的調整都是公平與效率關系的平衡過程，解決公平與效率問題，首先要研究判斷公平與效率的價值標準，從而進一步把握兩者的動態關系。法治本身具有公平和效率的價值，法治能夠以理性的態度，構架社會公平與正義價值觀；法治可以有效維護社會穩定和社會秩序，有利于提高行政效率和經濟效益。從這個意義上說，以法治確立公平與效率關系的標準，平衡和統一兩者關系，才是治理的最佳狀態。

關鍵詞：公平 效率 法治

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文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-016-03

法治是國家治理體系現代化的重要表征之一，法治也是善治的基本要求。法治有兩層含義，一個是憲法和法律是最高權力，法律是公共政治管理的最高準則，法律面前人人平等；另一個是嚴格按照法律辦事。善治狀態下的國家，法律得到尊重，公民權力得到保障，社會效率和經濟效率得到最充分的提高，在現代國家治理體系中，這一切都須通過法治來實現。

從某種意義上說，縱觀人類社會文明發展的歷史，隨著生產力的不斷進步，每一次社會形態的更替，都帶來社會效率極大的提升，更是社會公平質的躍進。但是，在具體歷史條件中，任何社會都難以避免公平和效率的不合諧表現：要么偏重公平，效率損害；要么是效率至上，公平缺失。過去和目前的中外歷史實踐顯示，在缺失法治的條件下，來自無限政府和腐化社會的貪婪之手必然導致效率和公平的偏離甚至兩者同時喪失，情況發展到嚴重和極端時，社會就會失衡。因此，在公平與效率關系問題上，需要確立兩者的法治標準并充分發揮法治的平衡作用。本文擬從法治角度探討社會公平與效率問題。

一、法治的基本價值

（一）公平的價值

公平涵蓋了政治、道德、經濟等多領域的社會學范疇，雖然對其的定義因個人、人群、階級、國家和社會發展、時代更替而異，但依然存在著得到大多數人認同的基本的公平。恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位。”對于公平的理念或公平的看法雖然抽象，公平卻一直和人的具體權益緊密結合。在人類歷史發展場合中，公平對于社會主體的價值在于解決不同個體間發生沖突的權益矛盾。從動態的角度來看，公平包括全過程中每個環節的公平，依次主要分為：起點公平、程序或規則的公平、結果公平。法治社會追求的公平是一種權利和起點公平、規則和程序公平、結果公平；在法治社會中所為人追求的公平是具體的、相對的、有法律依據并能夠得到法律程序保障救濟的公平，但不能保證一定能夠實現這種公平；法治社會追求的公平是不以破壞法治秩序的方式或者損害他人權利的方式獲取的公平。

公平正義是法治的核心價值追求。法治的內在要素是被治者的基本權利得到保障、被治者與治者受到法律的約束是同等的。在西方語境中，法或法律與公平正義具有與生俱來的內在聯系，如亞里士多德主張“要使事物合于正義，須有毫無偏私的權衡，法恰恰是這樣一個中道的權衡。”“正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲。”羅爾斯還認為，一個社會無論效率多高，如果它缺乏公正，則我們會認為它不如一個效率較差但比較公正的社會更理想。因為“一個不具堅固的正義基礎的法律秩序所依賴的只能是一個岌岌可危的基礎”，不管是亞里士多德推崇均衡分配的正義公平還是中國傳統知識分子追尋的理想社會的“大同”，在古今中外的現實和歷史中，從來都不存在完全理想、徹底公平的社會，只能看到社會秩序相對穩定合理、比較公平和理想的社會狀態。

（二）效率的價值

法治不但含有與公平正義、理性自由等相聯系的價值特征，而且是把道德意義上不確定的公平正義通過法律予以具體化、條文化、規范化、統一化和標準化的重要制度安排，具有規范性、明確性和可操作性等效率的特征。

效率早已成為現代法律所追求的價值目標的重要組成部分，把效率作為法律分配的義務和權利的標準已經深深融入到現代社會的立法精神中去。比如，及時性原則就是現代國家法律體系的重要組成部分刑事訴訟法追求效率價值的體現。

一個治理良好的公平的社會必然也應當是高效率的社會。國家治理的效率通過法治可以更好地實現。從理論和實踐兩個方面看，法治比人治更有效和高效。在人治中決策效率很高，但由于個人難以避免的局限性，專斷專制的決策方式容易出錯，而決策失誤是最嚴重的負效率。

在法治中，決策者依照程序進行科學、民主決策，表面費事費時，但大大減少決策失誤的可能性。同時，由于法治社會明晰了人權、物權、侵權、訴訟等一系列法律制度和規范，為經濟社會主體確立了制度信心，保障了自由競爭，從而激發了社會活力，可以實現社會總效率持續提高。

二、法治是公平的保障

“法治的基本功能在于保障最低限度的人的基本權利和自由。沒有法治就沒有基本人權，沒有經濟自由和財產權、沒有公平交易的準則，就沒有市場經濟。”1978年改革初始時的中國，國民人均收入非常低微，思想上排斥競爭，社會效率低下，強調克服平均主義的大鍋飯，實行按勞分配制度，讓一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來，為適應市場經濟的發展，通過憲法修正案和制定的法律規范，以法治的手段對資源進行配置，增進社會公平，為效率提速。1999 年憲法修正案明確規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”從法治的角度為市場的發展保駕護航；在市場經濟中，依法制約政府公權力的蔓延和經濟行為人的行為；在國家主導的分配體系中，十六屆五中全會開始強調提高農民收入，2006年起在全國范圍內取消農業稅，廢止了《農業稅條例》，破除了農民長期承受的不平等待遇。

法治為有序高效擴大公民政治參與提供有力保障，越來越多的人開始更加自覺行使法律賦予的參與權、選舉權和被選舉權、監督權和表達權。特別是《村民委員會組織法》實施以來，各地的民主選舉、村民議事、村務公開的制度建設不斷完善。全國有27個省、自治區、直轄市先后進行了村委會換屆選舉，約有6億農民參加了直接選舉，參選率高達80%以上，農村的基層民主建設取得了明顯的進展。

根據依法治國基本方略和法治中國建設基本任務的要求，十八大報告和十八屆三中全會決定特別強調法治的作用和制度化的形式，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用；保障公民的權利平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權；把權力關進制度的籠子里，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究；堅持用制度解決權力腐敗和特權不公的問題；運用法治思維和法治方式化解社會矛盾和調節利益關系。

三、法治確定效率標準

效率一般理解為單位時間內生產要素的投入和產出比。投入和產出比越高，效率就高；相反，效率就越低。效率是指所有生產要素在單位時間里的全部產出量。效率的高低程度，既要看單一生產要素的效率，比如資本的效率；還要看多種生產要素的效率，如勞動力、自然資源等要素的共同的綜合的效率；更要進一步衡量全社會所有生產要素的總體、長期的效率。在給定投入和技術的條件下，對經濟資源作了能帶來最大可能的滿足程度的利用或經濟資源沒有被浪費，是“配置效率”的一個簡化表達。一個經濟達到該境況時，已經不可能通過重組或貿易等手段，既提高某一人的效用或滿足程度而又不降低其他人的效用或滿足程度。配置效率又稱為“帕累托效率”。

市場經濟的核心是效率，效率來源于資源配置的基本制度或個人權利的賦予。從一定意義上來說權利可以分為兩類：一是消極權利，即人不被別人管理制約的權利，如財產權和人身自由權；二是積極權利，是一種參與和實踐某種東西的權利，即人要去做一定事務的權利。如果人們自身財產權受到足夠的保護，那人們進行投資發展和消費的積極性就會高漲。在這個視角上，法治是效率的必備條件。2004年憲法修正案第21條規定：“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理。”市場經濟的良性發展都是以法治為前提的，在法治框架下，政府是在不得任意剝奪行為人的財產權和限制其人身自由的前提下，對經濟人的經濟行為進行干預、對經濟效率實施調整的。法治確定的理性的行為方式，對人的行為提供了成本計算標準和預測標準。法治規則下的效率是理性支配下獲取的資本效率，客觀上促進了公平的實現。

法律規范不但可以協調市場中經濟人的行為產生的利益矛盾，消除信息不對稱導致的供需失衡；避免市場失靈導致的自然資源、人力資源的浪費，還通過確認和保護國家稅收制度，介入收入轉移和再分配環節；制定反壟斷法律制度以抑制壟斷來保護市場競爭的公平和良性發展；通過確立和維護社會金融制度，規范融資市場，保證國家宏觀調控的實施，貫徹國家各項貨幣政策以維護金融體系的平穩。這些法律制度的調控功能調控市場要素，調節人的行為，引導財富，使市場盡最大可能達到“帕累托效率”。

四、法治是公平與效率動態平衡的保障

（一）公平與效率的關系

阿瑟·奧肯認為公平和效率（的沖突）是最需要加以慎重權衡的社會經濟問題。當面對兩難抉擇時，他認為公平和效率雙方都有價值，而且在經濟生活領域中是對立統一的關系，必要時為了公平可以犧牲效率，或者為了效率也可以犧牲公平，但二者中任何一方對另一方都沒有絕對的優先權，無論哪一方的犧牲都必須符合公正的要求。他同時認為，權利和權力不能被金錢購買，必須有詳盡的制度和法律來保護權力和權利，并對低收入的人進行補償性援助。

羅爾斯明確提出正義的兩項基本原則：“一項是所有民眾必須享受基本的政治、經濟和社會權利。另一項是社會和經濟的不平等的安排必須是這樣的：一不平等應有利于社會最弱勢群體的利益；二社會所提供的公職和機會應對所有人開放。”在限定的資源條件下，公平就意味著一部分本來被超公平對待的群體或個體將分出一部分利益給其他原來并沒有受到公平對待或根本就未被顧及到的個體，同時也就意味著分配給社會個體的效用和個體所獲滿足程度因此被降低。但是另外，通過社會公平的增進不但不會損害效率，相反有助于提高效率，效率與公平是完全同向發展的，公平達到的程度決定效率取得的高低，公平產生效率，效率反映公平。給予社會個體超公平的待遇，它必將是高效率甚至是超常效率的；給予它公平的法律規范、行政政策，它會是有效率的；給予它不公平的待遇，它將是低效率甚至會是無效率的；給予它歧視性的待遇，它甚至會產生負效率。

（二）法治是公平與效率的平衡器

公平與效率的關系必須首先考慮滿足兩個條件，第一是處在人與人的社會關系間；第二是存在于社會實踐活動中，即不是一種靜態的關系分析，而是一種處在不斷變動中的關系研究。動態的人與人之間的關系以及人在社會實踐中的活動是在被法治確定了公平與效率的價值標準的調整下進行的，這從根本上提供了解決公平與效率的路徑。在追求效率的過程中，從經濟人的視角看來，若沒有合理正當的規則進行約束，經濟人的行為必將無限擴張直到侵犯到他人的利益并觸犯公平，此時需要政府角色的介入，而政府的介入不僅需要法律作為最有力的憑據，同時也必須遵循政府權力受到制約的原則，這個憑據和制約就是法治。

以法治對效率、公平動態平衡進行保障，可以產生公平與效率關系的最大化。理想的社會是在具備合理完善的公平的制度和機制條件下，在公平和效率的把握上找到一個相對平衡點，在經濟增長的同時盡可能地保障相應層次范圍的更多的生產要素得到比較公平地對待，全社會每一個生產要素都能產生出正常的效率，從而使所有的生產要素在整體上達到最高效率。但是，公平與效率兩者間的關系很難達到平衡狀態。

在1929—1933年西方經濟危機中，羅斯福采用凱恩斯主義政策避免了完全依靠市場所帶來的一系列弊端，但同時也出現了削弱經濟效率的缺陷，如在具備“從搖籃到墳墓”現代福利體系國家出現了具備勞動能力的人愿享用政府救濟金而不愿工作的情況，這是另一種新的不公平。效率與公平關系的對立成為資本主義發展模式的主要缺陷。20世紀70年代初開始，歐美各國或多或少地出現“效率缺失”，一些學者對二戰后資本主義經濟社會發展現實的思考得出效率和公平存在內在沖突的結論。西方新自由主義者強調效率優先，但市場經濟的實踐和市場失靈證明了片面強調效率優先所帶來的社會矛盾和社會不公。鑒于此，國家干預主義轉向強調公平優先，政府必須進行干預彌補市場失靈，推行社會福利體系以實現公平，建立法治市場，努力使效率公平得到統一。

中國在建設社會主義法治國家進程中，關于效率和公平的關系，從法治的視角來看，公正和效率并不必然發生互相排斥和沖突，可以是兩個同時獨立開展的追求目標，完全可以在法治保障下相互兼容、統籌發展，在有機動態統一中達到兩者共贏。在理想條件下，任何社會都可以精心設計經濟與法治框架，首先使其社會運轉效率最大化，接下來對整體公共利益實行再分配，以求達到公平公正并緩解效率和公正之間的緊張關系。

我國的憲法第6條第2款中規定：“社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能，按勞分配的原則。”第14條規定：“國家通過提高勞動者的積極性和技術水平，推廣先進的科學技術，完善經濟管理體制和企業經營管理制度，實行各種形式的社會主義責任制，改進勞動組織，以不斷提高勞動生產率和經濟效益，發展社會生產力。”以法治來確定被社會廣泛接受和遵守的、充分體現公平的分配原則，在遵守國家規定的各項經濟管理制度和勞動責任制的前提下，最大化地提高社會凈收益。

從法治的角度分析，效率和公平的關系，二者是可以有機統一、在動態中平衡發展，不能武斷判斷誰輕誰重或誰先誰后的問題。現實中，社會秩序的公平將會產生巨大的社會效應，只有當社會主體切身感受到公平，才能激發動力和活力，從而創造最大的社會效益。社會秩序的基礎是法治，法治以理性的精神、內在的對公平與效率的價值追求，在分配領域通過利用稅收、社會保障等機制，縮小社會階層收入差距，促進各地區平衡發展；公平合理利用、配置資源，協調解決社會主體之間的權利和利益沖突；限制公權力的擴張，保護社會發展有效的自治能力；強制政府官員摒棄GDP型政府職能定位和政績觀，防止經濟過快過熱增長。

由此可見，在現代國家治理中應倚重法治確立公平和效率的標準、發揮效率與公平平衡作用，以追求人的自由而全面的發展作為當下和未來的最終目標來推進公平與效率在社會實踐中動態的有機的發展和統一，中國改革開放以來的依法治國的推進也充分體現了這一點。

[基金項目：江蘇省社會科學基金項目“江蘇應對重大突發公共事件研究”，項目編號：11ZZC008]

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（作者單位：蘇州大學政治與公共管理學 院 江蘇蘇州 215000；作者簡介：殷盈，蘇州大學政治與公共管理學院講師、博士生，蘇州大學新型城鎮化與社會治理協同創新中心、中國特色城鎮化研究中心研究員，專業方向：地方政府與社會管理）

（責編：紀毅）