農業食品安全問題治理機制及管控體系

摘 要：農業食品安全問題已成為了中國目前一個十分棘手的社會公共問題。由于食品安全問題成因、來源的復雜性及監管對象的廣范性，對于農業食品安全問題的有效治理，需要構建政府、市場、行業自律組織、農業生產者、消費者協同治理機制。并構建優質農產品認證體系、農產品質量追溯體系、農業食品安全預警體系、農業食品安全適時監督檢查體系、農業食品安全懲罰體系“五位一體”的農業食品安全管控體系。

關鍵詞：農業 食品安全 治理 管控體系

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-038-02

民以食為天，食以安為先，安全性是農產品的根本屬性，是其他產品屬性、功能及價值的基礎，安全性不保，則農產品無質量可言。由此可見，農產品的食品安全性是農業生產要求的“底線”。但農業食品安全問題成因復雜，風險源頭多，加之農業食品安全問題的隱蔽性和農業生產對象的廣范性，使得農業食品安全問題的治理成為了目前較為棘手的社會公共問題之一。所以，探討農業食品安全問題治理及管控，對于解決社會公共問題及農業發展本身而言，都具有深遠意義。

一、農業食品安全問題的概念及其來源分析

農業食品安全主要是指食用性農產品的食品安全性，農產品食品安全與不安全是針對消費者食用后對身體健康是否存在危害而言，當消費者在消費農產品后對身體健康無任何危害，則農產品不存在食品安全問題，當消費者在消費農產品后對身體健康形成現實或可能潛在的危害，則該農產品就存在食品安全性問題。所以，農業食品安全問題是指消費者消費農業食用性農產品給身體健康造成確定和可能的危害性。確定的危害是經過相關權威部門和機構所作出法定性的判定。可能的危害是指由于人類知識的有限性或受到時間期限因素的影響，目前還不能舉證其不存在的危害性。

農業食品安全問題主要產生于農業產業鏈的各個生產環節。源頭之一是來源于農業生產環境。農業生產環境包括土壤、水、空氣等自然環境因素，如土壤重金屬超標或是由于工業造成的大氣、水源污染等所導致的食品安全問題；源頭之二是來源于農業產品的品種培育。如由于基因工程技術運用農業育種領域所培育的轉基因品種等。源頭之三是來源于農業種養生產過程。農業種植、養殖過程中施用的化肥、農藥、植物生長調節劑、飼料添加劑等不當和違規使用所形成的食品安全問題。源頭之四是來源于農產品生產加工過程。農產品生產加工過程中使用不合格原料、生產設備、流程工藝，加工生產環境衛生不達標，食品添加劑、產品包裝不當或違規使用等所形成食品安全問題。源頭之五是來源于農業生產及產品物流倉儲及運輸過程。由于倉儲衛生環境、存放設備、運輸工具不合格或是與其他污染源混存、混運等所形成的食品安全問題。

二、農業食品安全問題治理機制

由于農業食品安全問題的復雜性和治理的高成本性，決定了農業食品安全問題的治理是一個長期性的系統工程，而且是一項“治水”工程，僅采用“堵”的方式并不能完全奏效，只能是采用“導”和“堵”相結合的治理方式。另一方面，僅依靠政府力量也難于切除這個社會“毒瘤”，只有匯聚各方力量，采取綜合治理方式，構建體系性、機制性的治理方略，方能有效解決農業食品安全問題。農業食品安全問題治理機制是指以政府為主導，市場為指引，整合社會相關服務及研究機構，農業產業組織協同，農業生產者合作，消費者參與的一體化治理機制。

1.市場治理。市場是資源配置的基礎和主要機制，市場主要通過價格機制進行資源配置。農業食品安全問題治理的關鍵是提升市場信息透明度和傳播效率，減少或消除信息不對稱，維護市場競爭的有序性，充分發揮市場“優質優價”市場價格引導機制和市場信號顯現機制，形成市場引導的“正能量”。使農業生產者自覺、自動、自發通過產品質量管理，品牌建設贏得消費者和獲取產品價值。市場治理的另一個重要功能是通過市場競爭引導，促進農業產業整合兼并，提升產業及產業產品市場的集中度，縮小食品安全問題治理的空間范圍。治理對象范圍縮小，治理難度會相應降低。

2.政府治理。食品安全問題具有“公共產品”屬性，是一個社會公共問題，所以政府擔負著農業食品安全問題治理的主要職責。由于政府的權威性和公信力，政府治理食品安全問題的效率無疑是最高的，效果也最好的。食品安全問題治理的本質是構建市場信任體系和公平的競爭機制，消除市場機會主義行為。農業食品安全問題產生的主要原因是農業生產者受利益驅使而采取的機會主義行為。機會主義行為是否產生主要取決于制造食品安全問題所獲取的利益與將會付出代價之間的權衡，付出代價主要取決于食品安全問題懲罰的力度及查處的概率。所以，政府治理的關鍵是加大食品安全問題違規、違法處罰和查處的力度。政府治理食品安全問題要充分發揮政府杠桿作用，整合社會資源，構建全社會參與的農業食品安全治理機制。

3.農業產業自律組織治理。農業行業自律組織是介于政府與市場之間的中間組織，是促進行業健康發展和有序競爭的重要推動力量，也是政府相關政策執行傳導的“中心樞紐”。食品安全問題治理是農業產業行業協會、產業聯盟組織的重要職責，因為這是關系到農業產業健康持續發展的根本問題。行業自律組織治理農業食品安全問題主要通過制定行業生產標準，規范行業生產者行為，加強行業食品安全教育，制定和執行行業生產者的準入和退出機制，維護行業有序競爭。

4.農業生產者治理。農業產業生產者是食品安全問題的直接責任主體，也是食品安全問題的主要制造者，同時也是確保食品安全的踐行者。食品安全治理的成功與否主要取決于農業產業相關生產者是否能自覺履行食品安全職責。農業生產者可以通過構建健全的食品安全治理機制，通過品牌信號顯現機制，向市場傳遞產品食品安全信號，提升產品的市場附加值。農業生產者治理食品安全問題，主要通過實施全面質量管理，通過ISO系列質量認證管理、HACCP（食品危害與控制點）認證管理及產品質量追溯體系構建，確保農產品質量和食品安全。運用供應鏈管理思想，構筑從“田間到餐桌”農業全產業鏈全程管控的食品安全治理機制。

5.消費者反向治理。消費者是食品安全的直接受益者，也是食品安全問題的直接受害者。由于信息不對稱性和食品安全問題的隱蔽性，產品消費者難于鑒別食品安全問題或是發現農產品可能存在食品安全問題也難于取證。消費者通常處于“無知、無能、無奈、無為”的尷尬處境。消費者反向治理是農業食品安全治理的最后一道防線。消費者反向治理關鍵是提升消費者食品安全問題識別的知識和技能，同時強化消費者維權意識。構建消費者暢通和多渠道的維權和訴求通道，頒布食品安全問題受害消費者賠償制度及產品召回制度。充分發揮消費者協會對農業食品安全問題的反向監督機制，讓“3.15”消費者維權日活動成為一種常態。

三、農業食品安全問題管控體系

1.農業優質產品認證體系。農業優質產品認證體系主要是運用市場治理機制，發揮市場“優質優價”導向資源配置功能。通過農業優質產品的認證體系構建，引導農業向品牌化方向發展，提升農產品交易重復搏弈頻次。運用事前控制思想，構建農業食品安全正向引導市場機制。實施農業優質產品認證體系，需要組建專門政府工作部門或項目機構，充分整合社會中介服務資源，按農產品分類進行認證。相關認證費用由政府財政支付或補貼，政府對農業的相關支持政策與實施優質產品認證同步進行，直接掛鉤。通過制度引導，規范農業生產質量標準，提升農產品品質和市場競爭力。

2.農業產品質量追溯體系。農業產品質量追溯體系構建旨在從事前控制視角，從源頭上對產品進行食品安全管控。構建農產品質量追溯體系主要是運用供應鏈管理思想對產品生產、物流進行全程管控，一方面，確保產品質量安全可靠。另一方面，可以快速準確診斷出食品安全問題產生的原因，使食品安全問題能在第一時間得到有效解決，避免事態擴大化。農業產品質量追溯體系構建需要政府組建專門機構，對實施產品質量追溯體系的企業進行相關政策支持或認證費用補貼，整合市場中介服務機構或相關研究機構，結合農業優質產品認證，以農業產業大企業和集團作為引領，使其關聯的農業企業、專業合作社及農民生產者嵌入質量追溯體系，促進農業產業驅于集中化，降低農產品食品安全風險。

3.農業食品安全預警體系。農業食品安全預警體系，主要是通過運用現代信息技術，如遙感衛星通信技術、大數據管理等高科技信息系統及數據共享系統，對農業食品安全問題進行預警。農業食品安全預警體系構建旨在對農業生產食品安全進行事前預測，并對異常情況進行快速診斷和反饋；同時構建突發性食品安全事件的快速反應處理機制，把問題消滅在萌芽狀態，或是有效避免事態惡化。農業食品安全預警機制是農業食品安全事前管控的主要構成機制，政府需要組建農業食品安全預警機構，收集農業食品安全相關數據進行適時分析處理，并實現與企業、產業組織及相關機構食品安全數據信息的無縫對接，適時發布農業食品安全預警信息。

4.農業食品安全適時監督檢查體系。農業食品安全適時監督檢查體系主要是對食品安全進行事中監管。食品安全適時監督檢查管控體系有效運行關鍵是明確監督檢查責任主體，提升檢查監督的效率和效果。農業行業主管部門和市場產品監管部門對農業食品安全問題都負有監管責任，關鍵是要劃分責任及權屬關系，即農業食品安全問題發生在哪個環節該由哪個部門負責監管。對于監管不到位部門相關責任人要給予相應處罰，并把相關責任追究規定列入法律、法規，從制度上對政府履職不到位相關責任人進行處罰，這是農業食品安全問題有效監管的關鍵所在。另外，政府要充分整合社會相關資源對食品安全進監督，如社會中介服務機構、研究機構、高校、新聞媒體等社會資源，構建以政府為中心全社會參與的社會網絡監督體系。

5.農業食品安全懲罰體系。農業食品安全懲罰體系是農業食品安全管控的事后監督機制，是農業食品安全監管的最后一道防線，也是最有力的防線。食品安全問題的產生主要是源于利益驅使，當農業生產者面臨的食品安全問題違規、違法收益低于付出的相應代價時，必定會傾向于減少食品安全違規、違法行為，而且付出代價越高，其違規、違法行為概率就會越低。當然，前提條件是導致食品安全問題的違規、違法行為要能被及時查出和被執行懲罰。所以農業食品安全懲罰體系應包括懲罰的制度體系和懲罰執行體系。一是讓食品安全違規、違法處罰的“達摩克利斯之劍”高高懸起，讓農業生產者望而生畏。二是讓食品安全違規、違法行為能被及時查出并受到相應處罰，使潛在的機會主義者在權衡利弊后祛除機會行為動機，真正構筑起農業食品安全的防線。

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（作者單位：云南農業大學經濟管理學院 云南昆明 650201；作者介紹：向明生，男，1972年出生，碩士，講師，主要研究方向：農業經濟。）（責編：若佳）