公平正義視角下的社會保障體系建設

黃思洋 謝元態

摘 要：公平正義是社會保障體系建設的首要原則、基本出發點和基本歸宿。文章在分析我國社會保障體系主要表現在城鄉之間、區域之間差異不公的基礎上，剖析城鄉分治的戶籍制度是城鄉公民地位與利益不公之源，社會保障與戶籍掛鉤是公民權益嚴重失衡的根本因素，因城鄉戶籍有別導致的社會保障體系碎片化有失公平正義。接著論證經濟發展與公平正義社會保障體系的辯證關系。雖然社會保障的保障水平由經濟水平決定，但是非均衡的經濟發展并不能成為阻礙社會保障高層次統籌的理由，因為社會保障統籌層次低不僅有失于社會公平正義，也不利于發展經濟。最后強調，建設公平正義社會保障體系的五大舉措：剝離附著于戶籍制度的各種福利是關鍵，提高社會保障統籌層次是重點，權威的社會保障法律體系是保障，獨立的社會保障預算是條件，完善的社會保障制度是基礎。

關鍵詞：公平正義 社會保障體系 戶籍制度 經濟發展

中圖分類號：F840

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-044-03

曾于1998年榮獲諾貝爾經濟學獎的印度籍阿馬蒂亞·森說過：“農民貧困的根源并不在農民貧困本身，而是深藏在農民貧困背后的另一種貧困——權利貧困。貧困不單純是一種供給不足，而更多的是一種權利不足。”美籍約翰·羅爾斯在《正義論》中認為：“人們的家庭出身賦予了他們不同的社會地位、環境條件、權利和機會；這些隨著人們的出生就附加在人身上的這種不平等，個人往往是無法選擇的，但這些差別卻往往對個人一生的發展有著決定性的、至關重要的影響。”社會保障作為維系社會公平正義的手段和工具，其最基本、最直接的功能和作用就是保障人民的基本生活。通過收入再分配功能縮小公民收入之間的差距，進而維護社會穩定。因此，公平正義是社會保障體系建設的首要原則。但我國自戶籍制度建立后，社會保障制度就逐步演變成為與之相掛鉤的一項福利制度，形成了城市市民對養老、醫療、救助等社會保障公共資源的高度壟斷，造成農村居民權利相對貧困；且東、中、西部的社會保障水平也受地區經濟水平的影響而差別甚大，統籌層次較低。十八大報告提出：“必須堅持維護社會公平正義；公平正義是中國特色社會主義的內在要求；逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。”報告把我國社會保障體系建設提到了構建公平正義社會的歷史高度。

一、當前社會保障體系有失公平正義的主要表現

我國社會保障在近十幾年來取得了飛躍式的發展成果。隨著社保覆蓋面的日益擴大和社保水平的逐步提高，一個符合我國國情且具有中國特色的社會保障體系已經初步形成。對于社會保障事業未來的發展方向，黨和政府連續多次強調要堅持公平正義的首要原則。十八大報告提出：“要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求：“建立更加公平可持續的社會保障制度。”可見，社會保障體系的進一步完善追求更高層次的公平，保障公民平等的權利，維護社會正義。然而，當前城鄉之間、區域之間有失公平正義的社會保障體系是阻礙社會保障事業可持續發展的最大挑戰。

（一）城鄉之間社會保障有失公平正義

我國長期的城鄉二元結構形成了城鄉的二元化管理模式。社會保障制度作為社會管理的制度之一，也因城鄉有別而呈現出極其明顯的二元化特征。改革開放前，社會保障建設主要以城市為主。當時的農村僅有低水平的五保戶制度、災害補助制度和合作醫療制度，保障水平相當有限。但是城市卻基本形成了包括“五險”的社會保障體系。改革開放后，隨著第一代農民工和新生代農民工在城鄉流動，社會保障的城鄉差異日益突出，農民的社會保障權益呼聲日益高漲。近年來，在社會保障的發展過程中，政府越加強調公平正義的重要性，并將建設重點向農村轉移。一方面加快完善農村養老、醫療、救助等多項保障制度，另一方面又積極實現社會保障城鄉一體化的建設。從“舊農合”到“新農合”，從“老農保”到“新農保”，再到“新農保”和“城居保”的合并，都體現著政府對農村社會保障事業的重視程度。但是，盡管農村社會保障發展至今逐漸改善了農民的生活質量，與城市相比仍存在較大的差距，這有失于維護社會公平正義的原則。

（二）區域之間社會保障有失公平正義

我國區域間不平衡的經濟水平決定了社會保障水平在不同的區域之間也不一樣。最為突出的就是我國東、中、西部表現出來的三個階梯層次。東部地區由于有較強的經濟實力，因此能夠保證地方財政長期維持良好的運營狀況，當地的社會保障福利水平也就普遍偏高。這些地區又往往是改革的先行者，很多政策在全國推廣之前都在這些地區試點先行。相比之下，中、西部欠發達地區的改革推動遲緩。不僅如此，因為東部發達地區就業機會較多，流入人口主要是年輕的勞動力，整體年齡結構年輕化，社保基金常常略有結余；而一些中、西部偏遠地區卻恰恰相反，勞動力大量流失，社會保障負擔嚴重，常常收不抵支。由于統籌層次偏低和各地不同的運作管理模式，基本保障水平和福利優厚程度也就因此存在很大差異。這種區域之間各自為營的狀態，不僅限制了財政基金的橫向調節，制約了社會保障在區域間轉移銜接，加劇了各地區間保障待遇不公平、政府保障負擔不公平的現象，更是違背了社會保障互濟性的基本作用。這些因素導致我國當前社會保障區域之間發展嚴重不公平。

二、有失公平的社會保障體系源自城鄉分治的戶籍制度

（一）城鄉分治的戶籍制度是城鄉公民地位與利益不公之源

我國現行的戶籍制度把公民分為農民和市民，是對公民身份的一種不平等的等級界定。這種不符合社會發展要求與廣大群眾利益的行為帶有一定的歧視性，更是不正義的。然而，這種本身就違背公平正義價值觀的戶籍制度，又將它的不公平、不正義演繹到了更多的領域。根據戶籍制度的功能和影響可以劃分為三大階段：第一階段是戶籍的登記管理職能，其目的在于對人口居住地點與基本信息的登記，剝奪公民平等權利，將其分為城鎮和農村兩個等級；第二階段是利用戶籍限制人口的自由流動，主要是針對農村和城市人口的流動行為加以嚴格的控制和約束；第三階段是將公民相關的利益分配與戶籍掛鉤，主要涉及公民的福利權益，例如養老、醫療、就業、救助等。

（二）社會保障與戶籍掛鉤是公民權益嚴重失衡的根本因素

就戶籍和社會保障兩者的制度本身而言是彼此獨立的。但是，由于我國戶籍制度區分了公民身份，因此，社會管理也就逐漸因公民身份有別而發展成了兩個模式。我國將社會保障的大多資源與戶籍制度掛鉤，這是導致城鄉之間、區域之間社會保障出現差異，公民社會保障權益失衡的根本因素。這種不平等的規則不僅從根本上造成了人與人之間權利的不平等，還在以后更長的時間造成擁有機會的不平等。一方面，城鄉分割、地域分割的二元戶籍制度導致了城鄉社會保障的不均衡；另一方面，在城市里的流動人口，因沒有當地戶口而不能享受城市社會保障資源，也導致了同一區域社會保障的差異。城鄉分割的戶籍制度，是造成我國公民社會保障權益嚴重失衡的根本因素。

（三）因城鄉戶籍有別導致社會保障體系碎片化有失公平正義

我國因城鄉戶籍有別而產生的“碎片化”社會保障制度，在很多方面都體現了城鄉居民福利水平的巨大差異。這不僅損害了農村居民的社會保障權益，也違背了社會保障以公平正義為首要價值取向的原則，更阻礙了建設公平正義的城鄉一體化社會保障體系。為了消除農民進城的經濟動機，在《中華人民共和國戶口登記條例》頒布之初，社會保障就與城市戶籍掛鉤。秉著“先城市，后農村”的改革建設原則，城鎮社會保障制度優先發展，城鎮居民得到了優厚的福利保障。社會保障因城鄉分隔而差異懸殊，這種因公民身份不同而制定、發展、執行的碎片化制度反映的是制度公平和正義的缺失。新型城鎮化推進時期，加快整合城鄉一體化的社會保障體系成為必然，但受制于有失公平正義的僵化的戶籍制度，城鄉或區域之間社會保障無法實現便捷的銜接，推動社會保障橫向公平與縱向公平功能的財政轉移支付仍然面臨諸多制度性障礙，改變社會保障體系碎片化狀況有待時日。

三、經濟社會發展與公平正義社會保障體系的辯證關系

（一）經濟發展水平決定社會保障發展水平

社會保障水平是指一定時期內一國或地區社會成員享受社會保障的高低程度。社會保障水平客觀上存在一個“適度區域”，過低或過高的社會保障水平對于社會保障制度自身運行和社會經濟的發展都會產生不良的影響。社會保障發展水平決定于經濟水平。經濟發展水平相對較高，決定著社會保障的項目較多、待遇較高、范圍較大、結構合理、體系完善等。從一般原理上講，社會保障的發展水平一定要與經濟發展相適應。社會保障的發展水平超前，容易產生如歐美國家的一系列“福利病”；然而社會保障的發展水平滯后，又不利于社會和諧和經濟的持續發展。因此，加快建設公平正義的城鄉一體化社會保障體系，不僅是維護社會公平正義的需要，也是保持可持續經濟發展的需要。

（二）經濟發展非均衡并不能成為阻礙社會保障高層次統籌的理由

由于歷史原因、自然稟賦、地理條件等導致我國各地區經濟發展不平衡，由此形成了各地政府間財政能力的差別。盡管社會保障水平決定于經濟發展程度，但是非均衡的經濟水平不能成為阻礙社會保障高層次統籌和建設公平正義的社會保障體系的理由。因此，借鑒發達國家統籌城鄉的成功經驗，其采取的最重要的一項措施就是要逐步完善城鄉統一的社會保障制度。英國通過建立“三統一”（即統一國民資格、統一待遇比例、統一管理機構）社保制度，完全甩掉了之前因碎片化產生的社會歧視；美國作為最發達的西方國家之一，從1935年通過《社會保障法案》起步建立的就是全國統一的社保制度。目前我國財政能力及社會保障能力都比二三十年前有了飛躍性提高。因此，現存的城鄉之間、區域之間經濟差別不能成為阻礙社會保障高層次統籌的桎梏，不能成為建設公平正義社會保障體系的理由。

（三）社會保障統籌層次低有失于社會公平正義，也不利于發展經濟

統籌層次偏低不利于在區域間互濟，也有失于社會保障追求社會公平的首要價值觀。各地區之間由于受到諸多因素的制約，社會保障發展水平不均衡，社會保障統籌層次較低，難以實現跨省轉移接續，各自為政的管理狀態會進一步加劇我國社保碎片化程度，阻礙社會保障體系建設的公平發展，有失于社會公平。同時，統籌層次偏低的社保會制約勞動力流動，也會阻礙經濟的協調發展。經濟發達地區就業機會較多，年輕勞動力流入量較大，社保基金收大于支，社保福利較高，有利于地區經濟更好地發展；欠發達地區社會保障待遇較低，勞動力市場就業率低，勞動力流失現象嚴重，人口結構老齡化，社會保障負擔率更高，必然導致經濟狀況不斷惡化，加劇了地區經濟發展的不平衡。黃嘉欣等人的實證研究表明：“政府對社會保障的投入對經濟增長的貢獻存在著明顯的正相關關系，且貢獻程度要大于對非社保投入的貢獻。”這就意味著政府對社會保障加大投入，提高社會保障統籌層次，對維系社會公平正義、經濟可持續發展具有重要意義。

四、五大舉措同步推進公平正義社會保障體系建設

（一）剝離附著于戶籍制度的各種福利是建設公平正義社會保障體系的關鍵

當前，戶籍制度仍然是建設公平正義社會保障體系過程中的最大障礙。如果社會保障的公共資源與福利待遇仍然與戶籍制度掛鉤，那么戶籍有別的群體間將繼續遭受不公的待遇。社會保障在城鄉、區域間的差異將無法從根本上改變，群體間的不公平、區域間的不公平將會嚴重阻礙社會保障體系的公平發展。然而，戶籍制度涉及政治、經濟、法律、社會管理等諸多方面，附著的福利差別等制度較多，其錯綜復雜的特點決定了改革必將是一個歷時較長的分階段漸進式過程。作為初始以人口管理為主要職能的戶籍制度，對于13億多人口大國具有一定的意義，因此我國的戶籍制度不可能在短期內徹底取消。但是我國特殊的戶籍制度所附著的福利差別嚴重地損害了社會公平正義，因而建設公平正義社會保障體系就必須盡快改革戶籍制度，改革的主要內容便是剝離附著在戶籍制度上的各種社會保障福利。

（二）提高社會保障統籌層次是建設公平正義社會保障體系的重點

高層次和大范圍統籌的社會保障體系，有利于提高抵御風險的能力，有利于帶動勞動力的自由流動，有利于維護社會的公平正義和穩定。我國社會保障體系的初步構架已經基本形成，但問題在于社會保障統籌層次較低。目前普遍以縣市級統籌為主，統籌層次低、統籌范圍窄，且區域之間銜接還存在一定的制度障礙，群體之間的福利待遇差異仍然嚴重影響著勞動力的自由流動。因此，首先需要加緊中央頂層的設計，由縣市級的社會保障的制度統籌向全國社會保障的制度統籌逐級推進。其次，通過社會保險實現異地銜接，將滿足各種條件的人群都納入全國統一的社會保障體系。同時，各省市要根據經濟發展情況，盡量增加對社會保障的投入。在縮小各省域內部社會保障水平差距，提高各省市社會保障總體水平的基礎上，進而縮小各省市間的社會保障水平差距，為實現全國范圍的社會保障統籌創造條件。

（三）權威的社會保障法律體系是建設公平正義社會保障體系的保障

我國2011年7月開始實施的《社會保險法》以及近幾年陸續出臺的相關政策與《決定》都存在法理的過于原則性和寬泛性、法條的過于模糊性和過大彈性等問題。建設以追求更加公平、維護社會正義的社會保障體系需要有高層次、高權威的法律制度加以規范和保障。比照西方發達國家，社會保障體系的建設之初就頒布《社會保障法典》，如美國于1935年頒布的《社會保障法案》和英國于1946年制定的《國民保險法》都是全國統一的社會保障法案，而國際勞工組織于1952年通過的《社會保障最低標準公約》則標志著國際性社會保障文件的誕生。從國外成功實踐和我國歷史經驗看，社會保障制度的建立與完善，都應該在法律的框架內進行。因而我國需要盡快修訂和完善《社會保險法》，強化法律實施機制，使其成為社會保障法律體系的權威法典。同時要結合基本國情，盡快出臺更加具體細化、更高層次的相關法規和制度，使社會保障制度上升到有法可依、違法必究的層面，以權威的法律保障社會保障體系的公平正義，以權威的法律保障社會保障制度與政策的全面落實。

（四）獨立的社會保障預算是建設公平正義社會保障體系的條件

在建立權威的社會保障法律體系的基礎上，需要盡快構建獨立的社會保障預算。比較典型的就要屬美國和日本。美國的社會保障預算先后經歷了從獨立預算到納入聯邦統一預算，再回歸到獨立預算，強調的是絕對的獨立預算。相比而言，日本的社會保障預算以特別預算為主，以一般預算為輔，追求更多的是相對的獨立預算。獨立的社會保障財政預算可以有效防止膨脹的財政預算赤字影響社會保障的運轉，有利于社會保障基金的投資管理，可以避免管辦部門對社保基金挪用的道德風險發生，保證了公民“養命錢”的安全，進而更大程度上保障了參保人的利益，維護了社會保障體系建設的公平正義。

（五）完善的社會保障制度是建設公平正義社會保障體系的基礎

制度建設對發展社會保障事業既是基礎的，又是至關重要的。我國社會保障制度的不斷完善，在改革開放后體現得尤為明顯。但是，與發達國家已經相當成熟的制度對比卻還存在很多的缺陷和不足。發達國家社會保障改革過程中，注重建立多層次的社會保障制度，豐富社會保障制度的內容。當前我國社會保障制度面臨的覆蓋面窄、制度“碎片化”、保障水平和項目不公等嚴重問題。因此，在建立權威的社會保障法律體系和獨立的社會保障預算的基礎上，把養老保險和醫療保險作為改革重點，整合完善碎片化制度。在有序推進養老和醫療在制度內銜接的同時，加快城鄉失業、工傷、生育、救助等制度的統一，加快科學規范的權責劃分制度的制定。盡早形成囊括全國的同一制度體系，以此規范和要求社會保障體系建設的公平正義。

五、結語

雖然戶籍制度建立之初是為了有效的人口管理，但是這一制度將公民身份區分兩個等級，簡單的人口管理制度就演變成為了嚴重損害公平正義的社會制度。我們不可否認社會保障發展水平決定于經濟發展水平，但是經濟的非均衡發展并不能成為阻礙社會保障高層次統籌和建設公平正義的社會保障體系的理由。國外社會保障發展較早，英國和法國都飽嘗了碎片化社會保障制度的不公平問題而引發的社會不穩定。但是，美國一步到位的、全國統一的社會保障制度為維護社會穩定起到了巨大的作用。然而，目前我國各省之間、各區域之間、各城鄉之間的社會保障狀況差異較大，若不加以整合，這種不公平可能會引發更嚴重的社會問題。從國外整合社會保障制度的不同發展途徑中得到啟示：制度統一要盡早，保障標準要一致，法律建設要健全。因此，盡快整合碎片化制度，提高統籌層次，建立權威的社會保障法律體系和獨立的社會保障預算以及完善的社會保障制度，是建設公平正義的社會保障體系的歷史任務。

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（作者單位：江西農業大學人文與公共管理學院 江西南昌 330045；作者簡介：黃思洋，江西農業大學碩士研究生；謝元態，江西農業大學教授。）

（責編：賈偉）