北京市畜禽養殖污染防治法律問題的分析

鄭劼等

摘 要：畜禽養殖作為北京郊區的支柱型產業，在創造巨大經濟效益的同時也帶來了嚴重的污染問題。這些污染不僅影響著人們的身體健康，而且威脅著周邊的生態環境。文章主要就法律方面研究北京市畜禽污染現狀，分析污染原因，積極尋找可持續的防治措施。

關鍵詞：畜禽養殖 環境污染 法律制度

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）04-090-03

近年來，北京市畜禽養殖業迅速發展，已成為農業重要產業。但與此同時畜禽養殖場糞污也已成為北京市水污染的重要來源。據統計，這些畜禽每年生產糞尿超過800萬噸，生產污水超過1590萬噸，這些污水中COD的含量從幾千毫克/升至幾萬毫克/升不等，年排放COD總量占全市COD總排放量的40%左右，因此，加強畜禽養殖業的污染防治與環境管理，是現階段保護北京水環境工作的重要工作內容。

目前，北京市畜禽養殖污染防治走在全國前列，絕大多數養殖場已有治理設施，大部分養殖場采用干清糞工藝，少部分采用水沖糞工藝，畜禽的糞便和尿液多以直接還田方式來處理，僅有8%和5%的養殖場分別采用沼氣工藝和有機肥工藝處理糞便。1999年糞便排放污染物中BOD5為5.29萬噸，CODcr為7.26萬噸，NH3為1.13萬噸，同期工業廢水和生活廢水CODcr排放量為3萬噸到14萬噸。據北京市環保局等部門對一些豬場排放的豬糞尿進行監測，并用國家污水排放標準進行評價，結果表明COD超標53倍，BOD超標76倍，SS超標14倍，達到嚴重污染的程度。畜禽糞便污染現已成為北京市環保工作的又一重大難題。防治這一農業污染的主要來源，需要從法律方面著手，通過不斷完善各項相關制度，逐步改善生態環境。

一、北京市畜禽養殖污染防治法律制度概述

自制定《北京市畜禽養殖場污染治理規劃》以來，北京市已經在畜禽污染防治道路上走過十余年的光陰，并在此過程中取得了顯著效果，這一切不得不歸功于諸多法律的出臺與實施。以下就是與畜禽污染防治相關的國家和地方法律。

1987年9月5日通過、2000年4月29日修訂通過的《大氣污染防治法》中第12條規定“向大氣排放污染物的單位，必須向所在地的環境保護行政主管部門申報擁有的污染物排放設施、處理設施和在正常作業條件下排放污染物的種類、數量、濃度，并提供防治大氣污染方面的有關技術資料”；第40條規定“向大氣排放惡臭氣體的排污單位，必須采取措施防止周圍居民區受到污染。”這一法律的頒布有利于加強畜禽污染排放的監督，為養殖地區周邊環境提供有力保障。

1995年10月30日通過、2013年修訂的《固體廢物污染環境防治法》中除了之前對工業固體廢物、垃圾、農用薄膜等做了相應規定，在第三章第20條規定養殖者要對畜禽污糞進行收集、貯存，防治環境污染。由此體現出該法律的不斷完善以及對畜禽污染防治力度的加大。1984年5月11日通過、2008年修改的《水污染防治法》的第四章第49條規定：國家支持養殖場建設畜禽糞便、廢水的綜合利用設施，保證污水達標排放，防治污染水環境。此舉有利于保障養殖區周邊水資源安全。

2014年修訂的《環境保護法》中的第49條規定：從事畜禽養殖和屠宰的單位和個人應當采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進行科學處置，防止污染環境。由此體現對畜禽污染防治的重視，有利于加強人們的防治意識，增強治理的決心。

2013年11月26日國務院頒布我國首部農業農村環保行政法規《畜禽規模養殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》），并于2014年1月6日開始實施。它的頒布填補了我國專門針對農村制定的環境保護法的空白。《條例》第一章要求從兩方面即加大資金投入促進畜禽養殖廢棄物的綜合利用和對于無害化技術處理的鼓勵方面進行論述。體現了國家對于畜禽污染問題的重視以及防治的決心。第二章是預防。劃分養殖區域同時要求其根據規模和污染防治需要建設相應的設施方可投入生產。此條款有利于養殖場建成完善的配套設施，保證其正常運行。第三章是對于污染物的綜合利用與治理。要求從事畜禽養殖活動和畜禽養殖廢棄物處理活動，應當及時對畜禽糞便、污水等進行收集、貯存、清運，防止污染的擴散。同時要求縣級以上的人民政府對其進行監管，對于被迫遷走而造成損失的養殖場要給予補償。此章通過綜合利用的方式防止資源浪費的同時保護了環境。第四章是通過扶持支持規模化、標準化畜禽養殖場養殖小區進行污染防治的設施建設。同時對于養殖場與養殖小區提供咨詢幫助。有利于激勵畜禽養殖戶的積極性，引導更多人投入到畜禽污染防治中。第五章是對于違反本條例及未履行職責的各級主管部門進行處罰。通過法律的手段保證《條例》的施行和畜禽污染防治工作的落實。

2001年11月12日北京市農業局初步制定《北京市畜禽養殖場污染治理規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》主要對養殖區域，養殖審批及養殖原則三個方面進行規范制定。首先要合理制定養殖業區域布局，要求養殖業逐步從近郊向遠郊和山區轉移，并從《規劃》制定之日起，新建養殖加工企業一律要遠離水源保護區、遠離城鎮、遠離居民區。縣級以上公路和地表水源一級保護區和地下水防護區內禁止新建養殖企業，現有養殖場要做好工作，逐步轉移。同時建立并落實環保審批制度。要求：新建規模養殖場（小區）要依照國家環保總局《畜禽養殖污染防治管理辦法》的有關規定辦理相關手續，由市農委、市農業局、市環保局聯合審批。逐步改造現有養殖場工藝不合理的地方，實現達標排放。實行集約化舍飼養殖，減少對環境的污染。推廣使用有機肥，促進有機農業的發展。除此之外按照“資源化、無害化、減量化”的原則對畜禽糞便進行綜合利用和治理。采取人工撿拾清糞、建立場外或田間儲糞池實現達標排放；保證糞便經加工處理后水分含量低于60%以下；保證畜禽場緩沖區有毒有害氣體含量達到畜禽場環境質量標準；實現畜禽糞便經治理后與種植業有機結合的目標。《規劃》的制定在加強北京畜禽養殖業保護的同時也為畜禽污染的防治提供了有力保證。

2006年9月5日北京市農業局根據市環保局要求印發《北京市農業局畜禽養殖業規模化養殖場污染治理項目管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》的第一章明確提出其面向北京市農業局承擔市財政專項資金支持的關于畜禽養殖業規模化養殖場污染治理的項目。同時養殖場要將糞便加工成肥料進行還田，對于污水要盡量實行零排放。此條款有利于促進養殖場技術提升，規范養殖場秩序，保護周邊環境。各區縣的相關主管部門要做好前期的立項工作，并按要求在規定的時間前提出下一季度的治理計劃與目標。同時要求區縣畜牧主管部門和養殖場應加強對項目全過程的管理，為施工單位提供必要條件，確保工程保質按時完工。《辦法》有利于完善畜禽養殖污染治理的申報制度，為污染防治環節提供便利。

二、北京市畜禽養殖污染防治存在的法律問題

1.農村畜禽養殖污染防治體系不健全。北京市已經按照《北京市農業局畜禽養殖業規模化養殖場污染治理項目管理辦法》和《北京市畜禽養殖場污染治理規劃》開展了十余年的畜禽養殖污染防治工作，同時也依據農村的實際情況不斷完善這兩項法令。但是依然面臨現有的法律法規所規制的對象較單一，無法適應現階段農村等情況。僅將大型規模化養殖場或養殖小區作為畜禽養殖污染防治相關法律的制定對象，對于未達到一定規模的散落小戶并沒有提出明確規定，這就成為之后執法環節中的漏洞，部分個體養殖戶也因此肆無忌憚，造成環境污染。同時受經濟水平和地理環境制約的影響，即便是北京的農村，雖然畜禽養殖戶具有一定規模，但是數量依然少于規模標準以下的個體養殖戶，因此對于占據畜禽養殖主要地位的個體養殖戶而言，急需完善現有法律以切實做到農村畜禽養殖工作的防治。

2.畜禽養殖污染防治環境執法薄弱。由誰來進行農村環境的監管，這一問題尚不明確。北京同全國一樣采用環保局中央統一領導，其所屬各級環保部門分級管理的方式，這就出現各環保部門各自為政的現狀，由于一些區縣的環保部門認為遠離市區，就忽視對于環境的監管。之前由于沒有頒布正式的《畜禽規模養殖污染防治條例》，污染的防治工作主要依據環境法來開展。然而環境法較多地強調污染者即養殖者應當承擔的環境責任，針對政府責任卻很少提及，這就使政府以此為依據淡化環境執法的行為。但是在2013年11月26日國務院頒布的《畜禽規模養殖污染防治條例》中已明確規定了各級人民政府環境保護主管部門、農牧主管部門以及其他有關部門應當履行的職責，并且為了防止政府及相關部門的瀆職行為，特在《條例》第五章法律責任的第一條中明確提出對于以上部門過失的處理辦法，由此可見國家對于環境執法的重視。相信有了《條例》的約束，農村環境監管主體不明確的現狀能夠得到改善。

地方政府缺乏對于環境污染治理重要性的認識。為追求經濟效益，一些地方政府僅片面執行中央制定的污染防治政策，僅僅看到畜禽養殖業的經濟價值而忽視它所帶來的污染問題。農村僅部分地區設置環保部門對其周邊環境進行監管，但大多數地區則沒有設置相應的部門，這明顯體現該地區的環保意識欠缺仍需繼續加強。對于農村環境監管通常僅局限于各區縣的中心區域，對于偏遠地區的管理往往力不從心。因此就會由于中心區域一片整潔，產生整體環境良好的錯覺。殊不知偏遠區域仍然存在嚴重的環境污染問題。以北京市某村為例，由于遠離所屬區縣的中心區域，環境監管力度較小，就將畜禽養殖場設在道路周邊，人們每行至此處就會嗅到一陣畜禽糞便的惡臭，無不掩面迅速離開。這些問題已嚴重影響周邊人們的正常生活，急需當地政府著手解決。由此體現加強北京市農村偏遠地區畜禽污染防治工作迫在眉睫。同時，農村規模化畜禽養殖場或養殖小區數量有限，相關部門無法按照大規模的養殖場的標準對其進行收費，然而環境監管的費用有很大一部分來自于排污收費，兩者息息相關，相互影響，所以治理費用的缺乏進一步限制了污染防治的執行。因此以上這些嚴重影響了畜禽養殖污染防治的執法環節。

3.司法處罰措施尚不完善。對于處罰措施，無論是2001年頒布的《畜禽養殖污染防治管理辦法》，還是2013年底頒布的國內首部《畜禽養殖污染防治條例》，其主要是進行行政處罰，同時以力罰和罰款居多，其中力罰是針對生產經營者實施的違法行為而責令其停產，停業的活動，很少涉及到司法處罰。僅在《畜禽養殖污染防治條例》中提到對于政府環保部門和農牧主管部門的負責人員構成犯罪的，會依法追究其刑事責任。對于畜禽養殖者或其他人員因違反《條例》造成危害后要承擔的司法處罰并未提及，同樣對于通過訴訟制度維護環境公益的程序涉及較少，這樣會使部分人存在僥幸心理，甚至為了追求經濟效益對違反《條例》不以為然，為其順利實施埋下隱患。

三、北京市畜禽養殖污染防治法律問題的對策建議

1.立法方面。修改《環境保護法》，增加農村環境污染防治的內容。《中華人民共和國環境保護法》是針對城市環境改善和工業污染處理進行環境保護，而對農村環境保護與污染防治并沒有正式的規定，即便有方面涉及也十分片面而且隱晦。針對這一問題必須要對《環境保護法》進行修改與完善。建議是：在《環境保護法》的目錄中單獨增加一章關于農村環境污染防治的內容，規定各級政府及相關養殖場（戶）應承擔的環境責任及違反規定后相應的處罰措施，特別是針對中小型規模的養殖戶也要將其劃入污染監管的范圍，改變其在法律中的盲點地位，使得農村畜禽養殖污染防治有法可依。最后，要針對已開始施行的《畜禽規模養殖污染防治條例》中存在的問題對《環境法》加以完善，做到與《條例》相互補充，實現改善農村環境，促進農村環境污染防治法律體系形成的目標。

2.執法方面。建立職權統一的環境執法機構。北京市涉及的農業部門眾多，但是由于環境執法機構各不相同，很多時候會出現農村環境無人監管的情況，為了解決這一問題，避免不同農業部門間相互推諉，要在各農業部門外建立一個相對獨立的農村環境污染治理機構。具體建議是北京環保局對于農村環境污染治理機構進行垂直領導和統一工作部署，其他各級政府不得以任何理由進行干涉。根據每個區縣不同的經濟發展情況，制定相應的污染防治計劃與標準。各村鎮要設定環境檢測員進行污染的監督，同時該檢測員要定期向上級環保部門進行報告。此項做法有利于了解村鎮周圍污染的真實情況。

強化農村環境執法監督。目前北京市農村畜禽養殖污染防治工作久不見效的一個重要原因在于各地方政府對于畜禽養殖戶的監督管理力度不夠，換句話說就是政府的環境責任沒有得到全面的落實。在農村環境執法方面，不僅要建立起農村環境污染防治機構，還要定期對于達到一定規模的養殖場進行排污檢查，同時要不斷加強對于環境監管人員的教育，使其能夠正確處理與養殖戶及其他政府部門之間的關系。這就需要北京市政府出臺相關制度，將對于農村環境執法情況的考察作為政府官員考核的重要指標。眾所周知，各地對于政府官員考核以經濟績效為主，因此各地均以經濟發展作為中心，從而使生產力得到大力的發展。如果將對于農村環境執法情況的考察上升到對于經濟效益考察的高度，相信政府官員一定會不遺余力地進行治理與預防，從而改善當前的污染現狀。在市十三屆人大常委會召開的第三十一次會議上提出北京市將把控制污染物總排放量和改善環境質量等環境指標納入對于各級政府效績的考核，其結果作為領導綜合考察與干部選撥任用評價的重要依據。環境政績考核制度的建立將改變目前僅以當地經濟發展情況作為評定官員工作優劣的片面狀況，對于不主動執行環境監管的官員要追究其法律責任，有利于督促政府承擔更多的農村環境責任。將官員的自身利益與農村環境保護緊密結合，制度的落實能夠激發官員的環境治理熱情，從而使北京地區環境污染問題得到改善。

另一方面，為保證農民環境權益的實現，要建立農村環境執法的公眾參與及監督制度。公眾參與環境執法監督有利于使環境執法的過程更加透明，減少和避免官員濫用職權行為的發生，有利于加強公眾對于環境執法的理解，同時體現出公眾對于環保意識與維權意識的提升，利于激發公眾廣泛參與的熱情。首先，為保證公民對于農村環境污染現狀與執法情況的知情權，要使各級地方政府及時公開污染數據與相關信息。其次，要保障公眾在參與環境執法監督過程中的權益。對于公眾提出的各項意見和建議，環境執法部門要廣泛聽取，認真總結在工作過程中的不足，同時不斷改進。如果在此過程中，公眾的環境權益或人身財產受到威脅，環保部門的執法人員要對此負責。

同時要建立環境部門與政府部門之間相互監督制度，以減少或避免瀆職行為的發生。

通過具體的制度與措施，保證公民能夠廣泛參與到環境執法監督的過程中，實現政府環境執法效率的提高。

3.司法方面。健全農村環境侵權保護公益訴訟制度。環境公益訴訟制度是指法律允許任何組織或個人在發現有致使環境權益受到損害的行為發生時，均可以向法院提出訴訟的制度。環境公益訴訟制度的目的在于維護環境的公共利益。首先，訴訟面向社會保護所有公民的環境利益不受侵害，而非為了保護私人利益。這一點體現了該制度的公平性。其次此制度規定訴訟請求可以在損害結果未發生前提出。這一點體現了制度的預防性，有利于降低損害帶來的風險甚至可以有效杜絕損害的發生。同時訴訟的原告不僅僅是利益受損的直接受害人，還可以是保護環境公益不受侵害的任何人或組織。也就是說一旦發現某種行為會對環境造成破壞，任何人或組織都能以原告的身份提出訴訟。這項制度可以有效彌補司法程序上對于訴訟制度的不足，同時增強了人們對于環境公益訴訟的觀念。

農村環境侵權公益制度的建立要體現保護農民環境權益的理念。第一，由于農村居民受自身文化程度及經濟實力限制，環保的觀念經常被淡化，甚至在環境權益遭到損害時不知道如何維護自身利益，甚至不認為這是一種侵權行為，對此習以為常。針對這樣的現狀，要通過開放特殊的渠道來幫助他們，可以通過一些民間的環保組織進行宣傳，培養農民的環保意識，同時也使民間環保組織在農村畜禽養殖污染防治方面發揮其應有的效用。第二，針對環境侵權上訴條件眾說紛紜，有學者將對于人身、財產及精神造成損害的環境侵害稱為“對人的損害”，將對于環境的不利影響稱為“對環境的損害”，但是人們多數情況下，只有在真正造成了“對人的損害”時才會有所感悟，對于潛在的對環境的損害，似乎關注較少，然而對于環境的損害是無法用金錢衡量的。因此，農民們要通過加強環保意識在周邊環境可能或已經遭到破壞時，立即向有關部門提出訴訟，以減少對于環境造成的損失。第三，針對農村環境侵權公益訴訟的費用問題，要采用對農民傾斜的政策。可通過減少其在上訴過程中的必要費用或采用在有合理舉證的情況下事先不用支付訴訟費用依據審理結果而定，若勝訴則由被告承擔費用，若敗訴則酌情承擔較少的金額。對農民進行照顧，以加強他們對于此項訴訟制度的信賴。

以政府環境責任為主導。政府環境責任是政府義不容辭的責任，指的是政府要承擔二重性的法律職責即政府承擔環境保護的第一性法律責任同時還要承擔因違反環境職責的第二性法律職責。管理和服務這兩項政府的基本職能不僅體現在對于常規工作上，更體現在對于環境的責任上。對于農村畜禽養殖污染防治，政府不僅要加強環境管理，針對民眾在此過程中對環境造成的影響進行治理和懲罰，更要在公眾需要時為其提供環境服務，這就需要政府根據本地區農村畜禽養殖的情況，制定出相適應的污染防治計劃，同時要依據可持續發展原則，運用技術使這些污染物變廢為寶，實現循環利用。

提高農民環境保護與維權意識。養殖者們由于缺乏環保意識并為了提升經濟效益，會設法減少畜禽糞便的運輸成本。在眾多方法中，最便捷的方式就是就近將這些污染物還田，于是他們便以提供免費肥料為借口將這些污染物轉嫁給周邊的種植戶，同時種植戶因為缺乏專業知識和相應的維權意識，將這些含有重金屬的糞便布于田中，致使土壤結構發生變化，影響動植物正常生長的同時也令周邊的生態環境不斷惡化。這使得他們成為最大的受害者，同時失去了富含養分的土地與優美的環境，卻讓真正的“兇手”——養殖者，順利地逃避責任，免于承擔高額費用。因此，提升農民的環保與維權意識刻不容緩。各級政府特別是鄉鎮政府要及時通過各種途徑向大家公布周邊環境污染情況，保證環境信息的透明度，同時要利用電視、報刊、講座等方式向大家普及關于維護環境權益的知識。例如，當環境權益遭到侵害時首先要到相關的環保部門進行反映，如果對方仍不采取任何措施，可以通過司法程序進行上訴。這種方式有利于農民在了解污染現狀的情況下，運用法律手段更好地維護自身的權益，同時在遭受污染損失時，得到公正的賠償。

[基金項目：國家自然科學基金青年項目“環境污染視角下我國引進外商投資政策研究”（71203111）；北京農學院“大北農青年教師科研基金”項目“北京農村畜禽養殖污染防治政策評估研究”；北京市優秀人才培養資助項目“北京農村畜禽養殖污染防治政策研究”；北京農學院促進人才培養綜合改革專項計劃“北京市生豬養殖污染防治技術經濟評估”（BNRC&YX201402）；北京市屬高等學校創新團隊建設與教師職業發展計劃項目“基于北京市生豬安全畜牧企業管理創新研究”。]

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（作者單位：鄭劼，楊博瓊，北京農學院經濟管理學院 北京 102206；賈晨夜，北京國環清華環境工程設計研究院有限公司 北京 100084；通訊作者：楊博瓊，經濟學博士，北京農學院經濟管理學院講師。）

（責編：賈偉）