我國資源稅費制度缺陷及其完善措施

諾金

[摘要]隨著社會經濟的迅猛發展增加，對資源的需求也隨之增大，同時也帶來嚴重的環境問題。改善資源環境，不僅需要強化生態文明建設，而且需要適當調整對應的稅費制度。本文基于簡要介紹我國稅費制度現狀，剖析目前我國資源稅費制度的缺陷問題，如稅費制度尚未達到預期開征目標，現行稅費制度的稅費關系混亂，稅費制度尚未充分考慮環保問題，現行稅費制度不利于礦山企業的長遠發展等，最后提出完善資源稅費的有效措施。

[關鍵詞]現狀；資源稅費；缺陷；完善措施；資源補償費

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538181

1前言

資源稅指的是一種將自然資源作為課稅對象的稅，當前征收范圍局限于便于征收管理的鹽、礦產品。資源補償費指的是礦山企業由于開采礦產資源而給其他所有者的付費。我國法律明確規定，礦產資源的開采是有償的，開采行為必須依據國家法律規定繳納一定的資源補償費、資源費，并且法律明確規定資源補償費的征管部門、優惠政策、征收對象、計征的標準等內容。[2]然而，現行的資源稅費制度還存在較多缺陷，尚未充分、真實反應自然資源在市場的供求狀況，資源價格不合理。

2我國資源稅費制度的現狀

資源稅費制度可調節各主體間的經濟利益關系，主要內容：稅費計征方法、項目設置、定性、稅費使用、收入分配。[3]一是資源稅：1984年，我國開始征收資源稅，針對生產鹽、開采礦產的個人和單位，是實行累進制的一個稅種，旨在維護生產企業的公平競爭，對礦山級差收益進行調節。1986年，石油資源稅開始采用產量定額的征收制度；1993年，全部的資源稅都采用此種計量方式征收。二是礦產資源補償費：補償費于1994年正式實施，主要用于國家深入勘探礦產資源，由財政部門、礦產管理部門向礦產開采企業征收。[4]三是采礦權、探礦權使用費：這指的是政府將采礦權、探礦權依照一定的價格出讓采礦權、探礦權給采礦權人、探礦權人。四是礦區使用費：這屬于中央政府、地方政府共享的一種稅收收入，始于1982年，由稅務機關向開采石油資源的企業征收。五是煤炭可持續發展基金：這是山西省特有的項目，始于2006年4月，設置的目的在于調節煤炭資源開采過程中各經濟主體間的利益關系。六是石油特別收益金：國家于2006年決定征收石油特別收益金，征收率劃分為五個等級，控制在20%～40%的范圍。征收比率取決于月加權平均價格，起征點為每桶40美元。2011年，財政部決定將其起征點提高，定為每桶55美元。七是除了上述的稅費之外，還有采礦權探礦權價款、環境治理保證金、其他地方性收費。其中地方性收費包括排污費、育林基金、土地復墾費、水資源費、植被恢復費等。

3我國資源稅費制度存在的缺陷

31稅費制度尚未達到預期開征目標

盡管我國的資源稅費制度是設置較多的項目，但是征收標準普遍較低，這樣影響資源的合理利用，達不到預期的開征目標。[5]例如資源稅，盡管國家對其進行幾次調整，但是目標始終都是對節級差收入進行調整，以期合理開采礦產資源。然而因為稅費制度自身存在不足之處，難以充分發揮其作用。目前我國的經濟發展方式屬于資源型模式，然而，資源稅比重不高，這一現象和開礦企業利潤暴漲的情況截然不同，導致這種差異的主要原因在于我國的資源稅基于從量定額，按照資源條件、產品的不同，采用不同的稅額標準。由于過去國家可有效控制資源的價格，計量單位統一、規范，并且礦產品在市場上的供求保持平衡，因此這種做法充分發揮調整級差收益的功能，然而，隨著社會主義市場經濟不斷完善，多數的資源價格都取決于產品在市場的供求狀況，尤其是目前礦產品在市場上處于供不應求的情況，價格持續上漲，從量征收難以達到市場價格、繳納稅款聯動的目的，難以真正體現“漲價歸公”的理念，進而造成資源稅規模較小，只是稅收總收入的小部分，難以真正發揮調節作用。

32現行稅費制度的稅費關系混亂

公共收入一般包括產權收入、權力收入兩方面的內容。依靠政治權力，國家獲得的公共收入稱之為權力收入，主要有罰款、政府性基金、捐贈、稅收收入；依靠產權，國家獲得的公共收入稱之為產權收入，主要有特許權收入、政府性收費等。同時，國家可參與資源稅費的證書管理、分配使用等。然而當前稅費征收、政府權利間的關系較為混亂。在資源稅開征的初級階段，它只是一種調節稅，也就是對一些礦產品征收稅費。稅務機關依照企業利潤率實施累進征收，是開采企業由于資源開發條件、結構不容而產生的級差收入。1994年，資源稅的范圍擴大，對全部礦種實行征收，采用普遍征收的方式，不再按照企業的利潤征收。為此，有些研究表明資源稅性質發生改變，逐漸演變為資源補償費，換句話說，資源補償費、資源稅的性質逐漸趨向相同，形成稅費并存在局面，導致稅費關系混亂。

33稅費制度尚未充分考慮環保問題

毋庸置疑，礦產資源的開采帶來經濟效益，同時也產生一系列的環境問題，然而目前我國對開采活動造成的生態破壞、環境污染等環境問題尚未給予高度重視，現行稅費制度對此也尚未足夠關注。現行稅費制度重視環保的舉措只有礦山環境治理恢復保證金、煤炭可持續發展基金。前者由各地方自主制定，國家尚未規范保證金的監督、管理、使用等內容；后者只在山西省實施，尚未推廣至全國各省份。總體而言，稅費制度對開采活動造成的環境問題尚未給予高度重視。

34現行稅費制度不利于礦山企業的長遠發展

和一般的生產活動比較，礦產開采存在兩方面的特殊性：一方面，它具有高投入性、高風險性；另一方面，資源的稀缺性可帶來巨大的經濟效益，具有高收益性，所以礦產開采活動需要特殊的稅費制度進行規范生產者的開采行為，使得礦產資源適度開發。但是現行稅費制度上存在一些缺陷，不利于企業長遠發展。主要體現在兩方面：一方面，現行制度尚未明確規定激勵機制。礦產勘探、開采通常具有高風險性、高成本，世界各國通常制定具體可操作的特殊政策來激勵企業勘探。然而，現行制度沒有存在激勵企業從事高風險勘探的政策，導致一些企業轉行、難以進行新資源勘探。另一方面，現行制度的計征標準較低，資源利用率較低，引發環境問題。例如資源補償費，據統計，當前國內該稅種的平均費率約118%，但是國外其他國家在2%～10%范圍，例如澳大利亞的平均費率達到10%，美國達到125%。與國外其他國家對比，我國的黃金、石油等資源的費率更加低。

4完善我國資源稅費制度的措施

41完善資源稅的有關制度

第一，改變資源稅的征收方式、征稅標準。礦產資源的稀缺性，供不應求，導致礦產品在市場上的價格逐漸上漲。很多國內學者認為稅費制度應當改變資源稅的征收方式，由“從量定額”向“從價定率”轉變，將市場價格、資源稅聯系起來，構建價稅聯動機制，使得國家可共享資源價格上漲帶來的經濟效益，這種聯動機制也體現“資源的市場價格上漲屬于國家所有”的理念。筆者認為，對于價格波動不大的資源產品，國家仍然可采用從量定額的方式完成資源稅的征收；對于市場價格上漲度、幅度較大的資源產品，國家可實行從價定率的方式，依據產品的銷售收入進行征收。總的來說，我國資源稅征收可采用兩種方式，區別對待。盡管國家對鎢礦石、天然氣、煤炭等資源的稅額作了調整，并且幅度較大，但是從資源品的市場價格來說，單位稅額還是偏低。因此，要監測品目、礦山資源的情況，為調整稅率提供依據。第二，擴大資源稅的征稅范圍。國家可擴大資源稅的征稅范圍，目前資源稅的征稅范圍為煤炭、原油、鹽等七個應稅產品，主要側重不可再生資源，但是尚未將水資源、森林資源等納入，沒有充分發揮稅收的調節作用，導致生態環境惡化，水土流失問題嚴重。部分省市已經意識到這點，并且采取行之有效的措施。例如四川省將稀土、汞礦納入征收范圍；寧波、大連等市將建筑砂石納入征收范圍。

42調整各項資源收費

就采礦權、探礦權使用費而言，國家應當提高使用費的標準，提高資金的使用效率，強化礦業部門對企業的監督、管理，并且指導企業正確勘探和開發資源。

就礦產資源補償費而言，政府應當構建動態調節機制，在資金分配上，中央和地方共享，但是地方政府得到的資金占較大比重，主要用于礦產資源區環境的恢復、治理。

43建立生態補償、資源耗竭補貼的聯系機制

礦產開采是消耗活動，既消耗投入勘探的資金，又耗竭自然資源，為激發礦產企業積極開展新資源的勘探，為經濟的可持續發展儲備資源，可探索資源耗竭準備金機制，讓礦產企業按照一定比例提取準備金。所提取的資金必須應用在資源勘探上，實行專款專用，嚴格要求生產企業在一定的年限內，比如20年，把準備金用于企業新資源的勘探，倘若企業不按規定使用準備金，則它必須上繳滯納金、企業所得稅。除此之外，開采活動通常帶來嚴重生態破壞、環境污染等一系列的環境問題，既降低當代人的生存環境，又影響后代的發展，為了代際公平、代內公平，故國家應當重視礦產開采過程中的生態補償。基于“誰開發，誰保護”的原則，國家必須構建生態環境治理恢復保證金制度，也就是把礦山治理恢復保證金的范圍擴大，將水資源、森林資源、礦產資源等資源都納入其中，在全國推廣。提高企業的勘探熱情可促進企業加快尋找新資源的進程，提倡企業環保主義問題則可讓開發活動的外部成本逐漸內部化，提高經濟運行效率，有利于我國經濟的可持續發展，可見，國家構建生態補償、資源耗竭補貼的聯系機制具有現實的重要意義。

5結論

完善資源稅費制度不但有利于削弱開發自然資源過程中的負外部性，遏制過度開采礦產資源，而且利于實現由粗放型發展向集約型經濟發展方式轉變，同時促進我國產業結構調整。筆者認為，可從完善資源稅的有關制度、調整各項資源收費、建立生態補償與資源耗竭補貼的聯系機制等方面著手完善現行資源稅費制度。

參考文獻：

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