北京循環經濟的發展現狀、問題及制度建設研究

洪力 梁蓓 于艷穎

摘要：目前，“垃圾圍城”已成為困擾北京生態文明建設的一大難題，也是北京市循環經濟發展面臨的突出問題。在分析北京目前固廢的現狀的基礎上，指出北京目前的固廢處理存在處理方式簡單化、資源化利用率低、市場化程度低、產業準入門檻高、盈利方式不明確、社會資本進入的積極性不高、政府財政負擔較重等多種問題。并給出了北京循環經濟制度創新的總體思路、基本原則、框架設計及相關政策建議。

關鍵詞：北京生態環境發展；循環經濟；制度創新

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2015.31.097

一、北京市循環經濟發展現狀及突出問題 自2008年至今，北京市的固廢年產生量不減反增，2013年生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、污泥、園林廢棄物五類固廢產生總量近5500萬噸。“垃圾圍城”已成為困擾北京生態文明建設的一大難題，也是北京市循環經濟發展面臨的突出問題。

伴隨城市化進程加速推進、人口規模持續增長和消費結構不斷升級，近年來，生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、污泥、園林廢棄物五類固廢產生量呈較快增長態勢。近五年來，全市生活垃圾產生量增長了18%，餐廚垃圾、建筑垃圾、污泥、園林廢棄物產生量均增長了80%以上。城六區仍然是各類固廢產生最集中區域，城市發展拓展區固廢產生增長也不容忽視，產生分布由中心城區向新城區域輻射發展。全市各類固廢無害化處理能力具備一定基礎，但不足以滿足未來不斷提高的處理需求。處理技術方式不盡合理，各類固廢的資源化處理能力均存在不同程度的缺口，生活垃圾、建筑垃圾、污泥、園林廢棄物等固廢的處理結構仍不合理，填埋處理比例較大的問題依然存在，土地資源占用、環境污染問題依然突出（具體見圖1）。

從固體廢棄物的處理方式來看，填埋、堆肥、焚燒的比例為70∶15∶15，即2013年產生的固廢有近4000萬噸進行填埋處理。其中，占比最大的建筑垃圾絕大部分運往消納場所進行簡單的填埋處理，資源化利用率較低。餐廚垃圾只有約700噸/日能夠得到專業處理，其余與生活垃圾一起做填埋處理。填埋比例過高不僅使現有垃圾處理設施處于超負荷運行狀態，而且對土地的需求量大。在未來兩三年內隨著北神樹等7座垃圾填埋場即將填滿封場，同時新建垃圾處理設施用地壓力巨大，垃圾與人爭地現象更加嚴重，全市將出現萬噸以上固廢處理能力缺口。

北京目前的固廢處理存在處理方式簡單化、資源化利用率低、市場化程度低、產業準入門檻高、盈利方式不明確、社會資本進入的積極性不高、政府財政負擔較重等多種問題。

圖1 五類固廢產生量及增長情況

（一）生活垃圾

本部分主要從以下兩方面分析。

1.現狀

在過去的幾年中，北京城市生活垃圾產生量約以年均4.3%左右的速度迅速增長，由最初的537萬噸，三年增長至673萬噸，后又降至635萬噸（見圖2）。

圖2 生活垃圾產生量變化情況

生活垃圾產生分布變化明顯。隨著居住人口的轉移分布，中心城區生活垃圾總體呈現緩慢下降趨勢，而隨著城市建設進程的不斷加快，朝陽、海淀、豐臺、通州、昌平、大興等城區生活垃圾增速較快，其余區縣生活垃圾的產生量也隨著建設及人口的流動發生了一定的變動（見圖3）。

圖3 區縣生活垃圾產生量分布

生活垃圾處理設施建設。收運體系建設初具規模。具體表現為兩個方面：一是城區垃圾轉運設施建設迅速；二是農村垃圾收集系統建設全面推進。

2.問題

本部分主要從以下三方面分析。

（1）未來垃圾處理能力仍不足，處理結構不合理

生活垃圾焚燒、生化和填埋處理的比例為15∶15∶70，仍以填埋為主，處理結構調整緩慢。新建焚燒和生化處理設施選址落地難，屬地責任尚未落實，周邊居民強烈反對，影響到項目建設進度。

（2）設施運行管理仍不完善，設施對周邊環境的影響仍然存在

生化處理設施的臭味污染問題仍然較大，環境負面影響較大。部分填埋設施仍存在不同程度的超負荷運行現象，縮短了填埋設施的使用年限。如阿蘇衛填埋場設施處理能力為1000噸/日，但是目前該填埋廠的實際處理量超過2000噸/日，超負荷運行情況較為嚴重。

（3）生活垃圾處理設施建設面臨較大阻力

隨著市民環保訴求的提高，使得以焚燒為代表的固廢設施落地面臨較大的公眾阻力。同時，由于城市化進程加快，住宅用地等環境敏感區域擴張，對固廢處理設施選址構成新的挑戰。

（二）餐廚垃圾

本部分主要從以下兩方面分析。

1.現狀

近幾年隨著北京市人口的較快增長，居民生活水平的不斷提高，城市化進程的不斷提速，餐廚垃圾產生量也不斷增長。2014年，全市餐廚垃圾產生量達到約2500噸/日，全年共產生餐廚垃圾91萬噸。

全市餐廚垃圾產生量較大的地區主要集中在兩個城市功能核心區及朝陽、海淀、豐臺三個城市功能拓展區，這五個區的產生量占全市產生量的76%以上。區域區縣產生量均不足100噸/日。見圖4。

北京市制定了“5+7+N”的餐廚垃圾處理設施建設布局方案。同時，以奧運會的舉辦為契機，南宮餐廚垃圾處理廠與全市122家飯店、31家奧運場館及部分餐飲單位簽訂了處理協議，為餐廚垃圾的正規化清運模式的形成做出了重要的探索。

2.問題

本部分主要從以下三方面分析。

（1）餐廚垃圾處理能力不足

由于居民生活水平的普遍提升，外出就餐比例明顯增加等原因，全市餐廚垃圾產生總量不斷增加，而現有處理設施處理能力僅為770噸/日，僅為產生量的30%左右，處理能力嚴重不足。

（2）建成設施運行負荷較低

大部分處理設施未能達到設計運行負荷，部分處理設施甚至出現閑置不用現象。設計處理能力嚴重不足加之處理設施低負荷運行，最終導致北京市餐廚垃圾實際處理能力不足產生量的10%，大量餐廚垃圾流入非法網點，造成潛在的食品衛生安全隱患。

圖4 2011年各區縣餐廚垃圾產生量

（3）餐廚垃圾處理技術單一

北京市現有已運行餐廚垃圾處理設施絕大部分采用好氧堆肥工藝，其中大型處理設施多采用嘉博文BGB微生物資源循環技術。該工藝對餐廚垃圾成分要求較高，但如進場垃圾分選情況較差，則設備處理效果并不理想。其余處理設施均以好氧堆肥工藝為主，資源化能力較低，且處理設施存在較大的臭味污染。

（三）建筑垃圾

本部分主要從以下兩方面分析。

1.現狀

隨著奧運場館新建、危房改造、城中村改造、城鄉一體化、新城區建設、商業圈建設等重大城市建設工程的開展，以及房地產市場的繁榮，北京市建筑垃圾日漸增多。近幾年北京市每年產生的建筑垃圾約4000萬噸，見圖5。

圖5 北京市歷年建筑垃圾產生量

2.問題

第一，消納總量受限，可持續性差。

北京市建筑垃圾產生總量呈逐年增長趨勢，用于作為建筑垃圾消納場所的資源卻在逐年減少，兩者之間難以協調發展。現有14個消納場，如按全市建筑垃圾產量約1000萬噸計算，僅可再使用3年。因此，現有消納場能難以解決大量建筑垃圾的可持續處置，這一問題將越來越嚴峻。

第二，資源化利用尚在起步階段。

本市絕大部分建筑垃圾仍然采用簡易填埋處理。昌平建筑垃圾處理工藝水平較高，但由于缺乏建筑垃圾收運及產業扶持政策，建筑垃圾收運成本高，原料來源遠不能滿足生產需求。

第三，收集運輸市場發展無序。

目前北京市建筑垃圾運輸市場管理還不規范，存在大量無運輸資質隊伍非法運輸的情況。

第四，簡易堆填造成較大環境風險。

一是占用大量土地。二是污染環境。三是污染土壤，降低土壤生長能力。四是亂倒亂棄，堵塞道路，影響市容市貌。五是存在崩塌、阻塞道路等安全隱患。

第五，設施建設存在較大問題。

由于規劃選址困難、土地征用問題、區縣責任落實不力和政策扶持缺位等因素。一是空間有限，建設阻力大。二是區縣政府和企業的建設積極性不高。

第六，產品生產和銷售缺乏規范和保障。

目前建筑垃圾再生材料質量標準、再生建材產品認證標準、政府采購政策等支持再生建材產品推廣應用的標準和政策缺位，不利于再生建材產品的市場推廣。此外，市場對建筑再生產品的認知度不高，加之缺乏政府綠色采購的政策扶持，建筑再生產品大規模生產之后銷售得不到保障，這也是企業缺乏投資動力的主要原因之一。

二、制度創新是發展循環經濟的根本動力 本部分主要從以下兩方面分析。

（一）循環經濟的本質是一種以新制度安排為動力的產業

循環經濟是人類認識進步及由此推動的經濟制度變遷的產物。在人類工業經濟大規模、長周期發展的背景下，自然環境的持續惡化迫切需要發展循環經濟這一新經濟形態。然而在市場經濟體制下，資源節約與循環利用恰恰處于市場失靈的狀態，因此要完成由工業經濟向新經濟的躍遷就必須采用一系列能有效彌補市場失靈的新型的制度安排予以推動。

循環經濟是人類經濟社會生活目標產生了巨大變化的產物，因此必須有相應的新的制度安排才能促進其發展，可以說新制度安排是發展循環經濟的根本動力。因而，發展循環經濟就必須從制度建設出發，通過制度創新來修正現行經濟制度中與實現資源供需平衡和環境保護相矛盾的制度環節，以更有效的制度和執行機制徹底解決現實中已發生的各類資源環境問題，使人類社會實現從現行的不可持續發展的經濟制度向新的可持續發展的經濟制度的變遷。

（二）符合循環經濟發展規律的新制度特征

循環經濟制度體系主要具有以下三個特征。

1.前端源頭減量環節的制度安排更多體現出政府強制性

在減量化環節中，必不可少地要求采用某些新技術、新生產手段和新流程，這都需要相應地增加成本投入。而這種成本的投入若無強制性的制度約束，則很難普遍實現。因此，在前端進行源頭減量化實施的制度安排就是要依靠政府強制性手段予以保障推行。

2.末端針對靜脈產業發展的制度以激勵機制為主

對原有廢棄物的資源化再利用，即靜脈產業的發展既具有較強的社會和環境效益，也能夠產生市場經濟效益，產業發展處于公共管理和市場機制相耦合的新領域。依據產業特征和發展規律，要設計積極引導和激勵社會力量投入到靜脈產業的制度安排，要讓市場組織在政府引導和激勵政策下，通過投入和發展靜脈產業能夠獲利，實現依靠政府政策激勵和市場力量投入達到發展靜脈產業的目的。

3.對不同環節參與者身份的不同，設計不同的制度約束和激勵機制

前端排放環節的參與主體為居民和企業等，根據各自不同特點，對居民采用激勵其減量和合理分類的制度安排，對企業采用強制性的約束型制度安排；在中端運輸環節及后端回收利用環節，對產業內民營企業給予以激勵性為主，約束型為輔的制度安排，對產業內大型國企要結合其所承擔的不同環節的功能，進行必要的企業改制或內部激勵與約束機制的變革。

三、循環經濟制度創新促進北京生態環境發展的若干建議 本部分主要從以下四方面分析。

（一）北京循環經濟制度創新的總體思路

北京生態環境的改善與城市的可持續發展，都有賴于對循環經濟發展理念的全面實踐，而促進循環經濟發展，需要以制度創新為動力，以提高資源生產率和減少廢物排放為目標，加強循環經濟制度體系建設，完善相關法律法規與政策措施。針對北京“減量化實施成效差、產業市場化程度低、靜脈產業發展緩慢”等問題，提出“以靜脈產業為主，以垃圾分類為輔”的循環經濟發展方向。針對企業、社會組織和公眾等各類主體制定科學有效的激勵約束機制，調動民營企業參與熱情，發揮市場機制作用。

循環經濟的基礎性制度體系包括公共品的供應與消耗、符合市場經濟運行規律的靜脈產業，以及制度體系自身的正反饋機制等。制度框架設計應兼顧公共服務和靜脈產業兩方面；以引導靜脈產業發展的制度為主，以推動公共服務發展的制度為輔，依靠靜脈產業力量來推動固廢無害化、減量化、資源化。

（二）北京循環經濟制度創新的基本原則

北京循環經濟制度創新的基本原則包括以下三方面。

第一，循環經濟制度體系要以限制型企業制度為主，以激勵型的社會制度為輔。對企業限制措施要清楚、嚴格，針對實際情況，政府提出可執行的指標。對個人要提倡激勵型措施，鼓勵個人從事相關服務行業，遵從循環經濟的新制度。

第二，注重正式制度的前期研究和頂層設計，“自上而下”構建符合北京生態環境建設需求的循環經濟制度體系。在新制度啟動之前，遵循“前期研究—制度設計—起草初稿—專家討論—修改定稿”的程序，針對正式制度提出一整套基本框架，包括立法、行政監管辦法、促進政策、標準體系、操作指引等，確保制度設計的科學性及合理性。由政府作為新制度的提出方與供給方，以政府強制或激勵誘導的形式保障新制度的有效實施。

第三，從發展靜脈產業的角度出發，扶持民營企業發展，充分發揮市場效用，引導社會資本積極參與。以處理處置市場化為驅動，推進固廢處理處置市場化進程。在制度設計過程中要充分考慮不同企業主體的情況及特征，針對民營企業以激勵性制度為主；針對大型國有企業以限制性制度為主。制度安排應向民營企業傾斜，最大程度調動其參與熱情，激發市場活力。除此之外，政府應在公共品和市場商品之間建立起監督、執行、激勵和約束機制，保障靜脈產業的健康發展。

（三）北京固廢處理制度框架設計

固廢處理制度體系可分為三層，涵蓋“政府、公眾、企業、產業”等方面的內容。見圖6。

圖6 北京市固廢處理制度體系框架

其中政府作為制度供給者，處于第一層，針對公共服務 “標準、基礎建設、資質方面”出臺相應的政策法規，其對靜脈產業有支持和引導作用，針對減量化和資源化出臺相應的政策法規；公眾、企業為制度執行者，處于第二層，公眾是公共服務的主要參與者，企業則是作為靜脈產業的共同參與主體，其通過執行政府制定的法律法規達到發展靜脈產業的目的；第三層為制度的落實層，即公共服務產業和靜脈產業。

（四）北京固廢處理制度創新的政策建議

結合國外經驗，參考北京市循環經濟現狀，通過制度的創新引導可促進國家部門、地方政府、企業、中介組織和公眾等各社會行為主體，科學、合理地界定與協調各自的責任與利益，探索資源有效利用和環境友好的均衡模式，形成促進循環經濟發展的自發機制。北京市政府和有關部門應在以下四個方面部署相關工作。

1.建立以減量化為核心，以面向企業的限制型制度為主，面向公眾的激勵型制度為輔的循環經濟制度體系

按照減量化、再利用、資源化的原則對企業在生產、流通環節產生的固體廢物進行嚴格限制，針對各行各業的實際情況，建立規范的標準體系，制定具體的懲罰措施，并結合執法條件提出明確可執行的監管措施。對個人要提倡激勵型措施，鼓勵個人從事相關服務行業，對倡導節約和履行循環經濟義務的公民給予適當獎勵。

2.大力發展靜脈產業各個環節，發揮市場機制作用，提高固廢資源化利用率

在資源的再生和利用環節，政府應提供一系列的基礎性制度安排。在公共品的供給上，政府可以采取服務外包模式，引導社會力量投入其中，提高公共資源的利用效率；在有穩定收入來源的資源再生產環節，可以采用PPP模式（公私合作），加大對靜脈產業的投入力度；在特許經營的靜脈產業領域，要加大政府監督執法的力度，保證其有序發展。

3.通過合理的制度設計，使固廢處理成為新的創業和投資領域

由政府主導構建靜脈產業投融資制度體系，充分發揮制度引導性。一是加大財政投入力度，發揮政府財政資金的引導效應，撬動更多社會資本參與其中。二是針對不同的靜脈產業領域，制定與其相適應的投融資措施，以實現其多樣化的融資需求，同時借由豐富的金融資本，吸引各類機構參與固廢領域相關產業的創業投資。三是建立必要的風險分擔和補償機制，降低各類社會資本投入的風險，增強其投入積極性。

4.通過利用新經濟時代社交化的開放態度，充分調動公眾積極性，最大程度地提高公眾參與程度，促進首都循環經濟發展

利用社交化平臺公開首都循環經濟發展與環境保護的相關信息，發揮媒體和公眾的監督作用，以社會熱情助推循環經濟制度體系與執行機制的不斷完善。例如，定期公布用能大戶、用水大戶、節能減排重點單位的相關信息動態及污染源排放情況，設立公眾舉報熱線等。

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（編輯：周南）