亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）：籌建背景、性質定位、面臨挑戰及對策

高鵬

摘要：AIIB作為真正由發展中國家發起、主導的政府間多邊金融機構，其成功籌建、發展壯大對亞洲基礎設施互聯互通、“一帶一路”建設及國際金融體系改革創新具有重要意義。梳理闡釋AIIB的籌建背景與歷程、機構性質、宗旨定位、設立意義，認為AIIB面臨的挑戰是：如何確定交易結算貨幣、能否獲得較高信用評級、國際金融主導國的壓力、經濟不平衡及政治角力。對策建議是：堅持高效率、高水平、開放性地推動籌建工作；堅持主要服務于亞洲發展中國家基建改善，戰略性扶持“一帶一路”落后國家及地區；調動社會資本投入基礎設施建設，促進資金來源多元化；借鑒吸收其他多邊開發銀行運營及發展經驗，促進合作互補；探索構建中國主導下多邊金融機構間的聯動機制；健全區域金融市場；加強體制機制創新。

關鍵詞：亞洲基礎設施投資銀行；交易結算貨幣；國際金融主導國壓力；社會資本投入基礎設施建設；多邊金融機構間的聯動機制

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2015.31.030

2013年，習近平總書記首次在國際場合提出了創建亞洲基礎設施投資銀行（下稱AIIB）的倡議，隨后獲得眾多亞洲區域內發展中國家乃至部分西方發達國家的積極響應。目前，57個意向創始成員國遍布五大洲，涵蓋了聯合國安理會5個常任理事國中的4個、西方七國集團（G7）中的4個、20國集團（G20）中的14個、歐盟28個國家中的14個、經濟合作與發展組織（OECD）34個成員國中的21個、金磚5國及東盟10國全部。作為真正由發展中國家發起、主導的政府間多邊銀行，AIIB的成功籌建、發展壯大對亞洲基礎設施互聯互通、“一帶一路”建設及國際金融體系改革創新具有重要意義。

一、AIIB的籌建背景

近年來，亞洲經濟總體發展較快，區域財經合作不斷深入，但在發展中也面臨著不少挑戰，特別是區域內“一帶一路”沿途新興市場和發展中國家的基礎設施亟待完善，基建融資缺口巨大，目前以世界銀行（下稱WB）—亞洲開發銀行（下稱ADB）為主的多邊融資供給體系遠遠滿足不了這一需求，需要新的多邊金融機構給予補充。

（一）基礎設施建設構成“一帶一路”亞洲區域內互聯互通和經濟一體化的重大短板，建設資金需求大

從亞洲基礎設施建設現狀及融資需求看，區域內各經濟體，特別是“一帶一路”沿途國家基礎設施條件不均衡、交通通信電力等重點領域總體落后，從而構成區域內互聯互通、經濟一體化的重要瓶頸，相關基建投資資金需求巨大。據ADB測算，2010—2020年，其32個成員所需基礎設施投資達8.22萬億美元，年均投資需求逾8000億美元。其中，68%是新增基礎設施的投資，32%是維護或維修現有基礎設施所需資金。

（二）現有的亞洲多邊融資機構及制度安排難以將區域內存量資金轉化為基建投資

從亞洲基礎設施建設資金供給看，區域內各國的國民儲蓄率較高，目前已沉淀了約62萬億美元的私人資本，但基建投資額度大、期限長、風險高、收益水平低、不確定性強的特點決定了一般私人投資者的投資意愿不強，從而遏制了充裕的民間存量資本批量進入這一領域。同時，WB—ADB主導的亞洲多邊融資支持體系更加關注扶貧領域，且每年百億美元級的融資供給規模遠遠無法滿足區域內千億美元級的融資需求，急須其他官方支持的多邊合作機制加以補充，以機構資金的投入撬動私人資本的投入，引導區域內過剩資本轉化為基建投資。

（三）中國有資本、有實力且自身需要在亞洲基礎設施建設及投融資領域發揮領頭羊作用

一方面，中國現已擁有位列世界第一的外貿及外儲規模、世界第二的經濟規模、世界第三的對外直接投資規模，同時在鐵路、公路、機場、橋梁、隧道等工程施工能力、相關基建裝備制造能力、投融資模式設計能力和經驗突出，使中國在亞洲基礎設施建設和投融資市場具備了“‘實體+金融走出去”的底氣和自信。

另一方面，在中國經濟由超高速換擋至中高速的“新常態”下，經濟轉型升級加速，中低端制造業以及基礎設施建設出現相當程度的產能過剩，客觀上有向區域內其他國家轉移過剩產能的需要。

（四）當前西方主導的國際金融機構體系不利于中國為亞洲基建及互聯互通貢獻更大力量

中國在美國主導的WB、國際貨幣基金組織（IMF），以及日本、美國雙輪驅動的ADB中，話語權、決策權、投票權與自身在全球經濟中所占份額不匹配。以創建于1966年的ADB為例，擁有67個成員國，其中48個國家來自亞太地區，日本和美國作為該行前兩大股東，分別持股15.7%和15.6%，行長位置由日本長期把持，日美兩國共同主導著ADB的發展和運營。中國目前持股5.5%，在ADB的話語權、影響力、貢獻度始終與自身經濟實力嚴重不匹配。

二、AIIB的機構性質與宗旨定位

2015年5月20日—22日，AIIB第五次談判代表會議在新加坡舉行。57個意向創始成員國會后發表公報，宣布各方就《AIIB章程》文本達成一致，并于6月底在北京舉行了簽署儀式，正式公布了出資比例、投票權安排、治理結構、決策機制、高管設置等方案細則，AIIB擬于2015年年底正式運行。

（一）機構性質

AIIB是一個政府間性質的亞洲區域多邊開發機構，按照多邊開發銀行的模式和原則運作，重點支持亞洲地區基礎設施建設。總部將設在中國首都北京。

AIIB作為一家新設立的多邊開發銀行，將與一般金融機構具有顯著不同。

一是從股東構成看，股權持有者以主權國家為主，但也可能包括部分不具主權的經濟區（例如中國臺灣、中國香港）。

二是從資金來源看，以主權國家出資或者贈款及低成本發行國際債券融資為主，不吸收存款。

三是從經營目標看，不以利潤最大化為主要目的，需要兼顧政策目標、社會發展目標。

四是從業務品種看，以主權貸款為主，同時包括少量的非主權貸款。

五是從收益分配看，不分配股息，其運營收益完全計入資本。

六是從監管安排看，資本充足率、流動性及業務運作不受巴塞爾協議監管。

七是從償債安排看，在主權貸款中屬于優先債權人，其償還地位高于其他債權人，例如一般主權國家。

（二）資本金規模與股權、投票權分配

根據《籌建AIIB備忘錄》，AIIB法定資本為1000億美元。初始認繳資本目標為500億美元左右。亞洲國家整體出資約占AIIB總股本約75%～80%，其他域外國家占比約為20%～25%。另據《籌建AIIB備忘錄》，各意向創始成員將以GDP衡量的經濟權重作為各國股份分配的基礎。在現有57個成員國中，中國、印度、俄羅斯、德國、韓國、澳大利亞、法國、印度尼西亞、巴西、英國為前十大股東。其中，中國作為第一大股東，認繳297.804億美元（占比30.34%）。歐洲國家、澳大利亞、新西蘭以及韓國等“發達國家集團”的合計出資額與中國的出資額相當。伴隨新成員國的加入，現有成員國占股比例還將同比例稀釋降低。資本金總額的近2%（20億美元）未在創始成員國間分配，從而為經濟規模較小的國家今后加入AIIB預留空間。

此外，各成員國投票權將與各自持股比例掛鉤。中國雖然擁有最大的26.06%的投票權，但不會尋求類似美國在WB的“一票否決權”，以彰顯平等、開放、包容、透明的多邊金融合作理念。但從AIIB投票權結構來看，鑒于其重大決策需獲得75%的“絕對多數”票才能通過，也就是說，作為該行最大股東的中國將可能有機會否決重大決策，足以阻止需要至少75%超級多數票才能通過的結構、成員、增資等重大事項。

（三）服務宗旨

AIIB的基本宗旨是通過支持亞洲國家基礎設施和其他生產性領域的投資，促進亞洲地區經濟發展和區域經濟合作。也就是說，AIIB的服務主區域是亞洲國家及地區，服務主領域是基礎設施建設投融資。如果將來條件具備，AIIB也將探索適當服務域外業務、產業類項目。

（四）業務定位及模式

AIIB的業務定位為準商業性，初期將主要向主權國家的基礎設施項目提供主權貸款，伴隨業務拓展也將考慮設立信托基金。未來將針對不能提供主權信用擔保的項目，積極引入PPP模式（直譯為“公私合作伙伴關系”，在我國官方文件譯為“政府與社會資本合作”）。

（五）組織治理架構

AIIB的治理結構包括理事會、董事會、管理層三層。理事會為銀行的最高權力機構，根據AIIB章程授權董事會和管理層一定的權力。借鑒現有國際多邊金融機構的經驗教訓，在運行初期，AIIB很可能設立非常駐董事會，每年定期召開會議就重大政策進行決策。AIIB還將設立行之有效的監督機制以落實管理層的責任，并根據公開、包容、透明和擇優的程序選聘行長和高層管理人員。

（六）創始成員國與普通會員國的差別

首先，在規則制定權方面有差別。創始成員國作為AIIB一般意義上的共同發起人和核心成員，出資多、占股多，有權制定章程，例如有權參與討論及決定其他國家能否成為AIIB的普通會員國，普通成員國則只能遵守已有規則。

其次，在決策權上有差別。創始成員國持股比例往往較高，只要有能力基本無限制，而普通成員國在持股比例上有限制。

再次，在董事席位安排上有差別。董事席位只在創始成員國中產生，創始成員國還可能擁有一個永久的執行董事席位，而普通成員國不能享有董事席位。

最后，在“保留條款”規定上有差別。創始成員國有設立“保留條款”的權力，普通成員國則無法享有。

（七）與現有多邊銀行的關系

AIIB與WB、ADB為代表的、服務亞洲區域的現有多邊開發銀行總體上構成互補和合作的關系。

一方面，AIIB與WB、ADB在業務開展目標上具有一致性，都是著眼于促進區域發展、經濟合作、民生改善。在AIIB建立初期，雖會對WB、ADB在亞洲的業務開展產生一定影響，但彼此間的目標一致性、業務互補性決定了未來合作將遠大于競爭，且良性競爭將促進現有多邊開發銀行的整體改革，彌補現行國際金融體系的缺陷。

另一方面，雙方也存在著顯著差別。

一是在控制權方面，WB、ADB大部分話語權掌握在美歐日少數發達國家手中，發展中國家的要求難以體現，AIIB則是由中國等發展中國家發起并主導。

二是在業務直接側重點方面，WB、ADB直接側重于扶貧、減貧，AIIB則是直接專注于基礎設施建設及互聯互通。

三是在業務開展條件方面，WB、ADB往往針對貸款國要求較為苛刻的附加條款，而AIIB將按照準商業性原則開展業務，不會刻意附加令貸款國難堪的特別條款。未來，AIIB將與WB、ADB等密切合作，促進區域合作與伙伴關系，共同解決發展領域面臨的挑戰。

三、AIIB籌建的積極意義

AIIB籌建的積極意義體現在以下五個方面。

（一）促進“一帶一路”的構建

一方面，AIIB將通過促進“一帶一路”沿途基礎設施投資，激發沿途國家經濟活力。另一方面，將助力中國與沿途國家互聯互通建設，促使基礎設施由海、陸、空領域向金融、網絡信息等領域全面發展，從而豐富區域經濟一體化的內涵。

（二）優化成員國間資源配置

一方面，AIIB業務覆蓋的亞洲新興市場國家工業基礎普遍薄弱，基礎設施落后，需要借助外部資金實現快速發展。另一方面，中國經濟正處于轉型升級階段，中低端制造業以及基礎設施領域已出現相當程度的產能過剩，近年來中資企業“走出去”步伐不斷加快。AIIB的多邊機制創新，有助于優化中國與域內國家間資源的配置，實現域內不同國家的優勢互補和互利互惠。

（三）拉動相關國家經濟增長

一方面，亞洲發展中國家基礎設施的完善將進一步加強彼此經貿合作，基礎設施建設尤其是交通設施的完善，將有助于區域內經濟的發展，也為中資企業“走出去”、赴相關國家投資創造了機會。另一方面，隨著亞洲各國雙邊及多邊貿易與投資的不斷發展，將帶動金融、醫療衛生、教育等領域的合作發展，擴大能源、原材料、技術、設備等生產性消費的雙邊及多邊需求。

（四）加速推動人民幣走出去

AIIB的設立將加快人民幣在區域內的自由流通，促進人民幣由“周邊化”向“區域化”的轉變，在東亞地區率先實現人民幣國際化。一方面，開設AIIB將加快人民幣成為國際貿易結算貨幣的進程。目前，人民幣跨境貿易結算已在緬甸、越南、柬埔寨、新加坡等東盟國家邁出重要的一步，AIIB將進一步促進這一過程。另一方面，我國已與周邊諸多國家和地區建立自由貿易區，或簽署邊貿本幣支付結算協定、貨幣互換協議等，越來越多的國家將人民幣作為儲備貨幣，馬來西亞、韓國、日本、印尼、泰國、柬埔寨、澳大利亞等國家均有人民幣的外匯儲備。

（五）推動國際金融體系改革

一方面，AIIB主要由中國和其他亞洲發展中國家共同發起籌建并主導，伴隨其規模擴大、作用凸顯，將提升中國和其他亞洲發展中成員國在國際金融體系中的地位，加之AIIB將推動人民幣的國際化，國際主要結算貨幣籃子中終將首次出現來自發展中國家的貨幣。另一方面，以WB、ADB等為代表的國際多邊開發銀行體系雖然對援助發展中國家做出過巨大貢獻，但其運營發展中也逐漸暴露出話語權被少數發達國家掌握、發展中國家訴求難以全面體現，以及運作效率低下、缺乏發展動力等問題，新設立的AIIB將在國際金融領域發揮“鯰魚效應”，促進現有多邊金融機構彌補不足、加速改革。

四、AIIB籌建及未來發展中的挑戰

AIIB籌建及未來發展中的挑戰主要有以下四個方面。

（一）如何確定交易結算貨幣

以何種貨幣進行交易、結算將是AIIB在現階段章程談判過程中面臨的核心問題之一。從目前看，存在四種可能，即美元結算、人民幣結算、AIIB幣（貨幣籃子）結算、多幣種混合方式結算。其中，以美元結算可能遭遇的阻力最小、最為方便、結算成本最低，目前大多數國際多邊銀行均選擇以美元結算；以人民幣結算較為敏感，在實際結算過程中不夠方便、交易成本較高；設計一種AIIB的組合貨幣（貨幣籃子）則最具革命性、最能防范市場沖擊，但協調和平衡成員國間利益的難度也最大；多幣種混合方式結算隨意性較強，實際操作難度也比較大。

人民幣一旦成為AIIB主要交易結算貨幣，其走出去、區域化、國際化的步伐將顯著加快，但這需要57個創始成員國多數份額票數批準，能否得到英德法意澳等西方國家及部分發展中大國的認同，尚存在極大不確定性。

（二）能否獲得較高信用評級

由于AIIB無法吸收存款，主要以發債融資，能夠取得較高信用評級（例如獲得與中國主權信用評級AA-，甚至獲得略高于中國主權信用評級的AA+），是其債券得到國際投資者認可、有效降低融資成本、實現可持續發展的基礎所在。

包括WB、ADB、北歐投資銀行等在內的主要多邊開發銀行都得到了AAA最高信用評級。目前，包括標普、惠譽、穆迪在內的三家評級機構均開展了針對多邊開發銀行的超主權評級，三家機構在具體指標選擇和比例確定上雖各不相同，但均主要包括內部財務狀況（初步評級，類似于一般銀行）和外部股東支持力度。

綜合看來，AIIB獲得較高信用評級具有實繳資本多、業務潛力大、大股東支持力度大等優勢，但同時也存在一定劣勢和不足。一是機構運營能否跟上現有機構水平尚待考驗。AIIB尚未正式建立，同時沒有運營經驗，在內部評級中的運營能力、盈利能力以及風險管理水平將是弱勢項目，評級機構可能擔心AIIB沒有持續運營多邊開發機構的經驗、項目、知識儲備以及相應的體制機制。二是現有股東同時也是未來潛在的貸款國。目前有意參與AIIB籌建的國家以新興國家為主，經濟發展水平相對發達國家較低，基礎設施建設狀況落后，未來需要AIIB資金的大力支持。現有評級方法認為，成員國同時是貸款國會降低多邊開發銀行的穩健性，當貸款人無力按時償還貸款時，其對多邊金融機構的支持力度也必然下降，因此將對AIIB的信用評級造成負面影響。

（三）國際金融主導國的壓力

中國主導建立AIIB的舉措，將會削弱美日兩國在亞洲地區經濟、金融領域的影響力，必然遭到兩國的阻撓和壓力。一方面，美國自第二次世界大戰后一直處于世界金融中心地位，IMF和WB都由其主導。AIIB正式成立后，將成為不受美國操控的重要國際多邊金融機構，使美國的國際金融霸主地位受到威脅。據彭博社2015年4月15日報道，美國前財長保爾森曾表示，AIIB的成立是個分水嶺，標志著美國將失去在全球經濟事務中的霸權地位。因此，自AIIB籌建伊始，便遭遇美國的強烈質疑與反對，甚至對其鐵桿盟友英國作為首個西方大國加入AIIB意向創始成員國行列反應強烈。另一方面，主要由日本控制的ADB長期在亞洲金融領域占據重要地位，AIIB的設立勢必降低其影響力，進而影響到日本在亞洲地區的話語權，這也是日本始終對AIIB秉承復雜態度的原因所在。

（四）經濟不平衡及政治角力

亞洲區域內經濟不平衡性及地緣政治摩擦、歷史認知分歧、領土領海主權爭議加大了AIIB業務開展的不確定性。一方面，亞洲幅員遼闊、國家眾多，不同區域板塊間、不同國家間的經濟社會發展極具層次性、多樣性。各國基礎設施完善與否直接影響其經濟的發展速度，基礎設施發展的不平衡也體現了經濟發展的不平衡，AIIB的資金投入會受各國的投票權影響，并影響到區域內資源的分配。另一方面，區域內存在局部政治動蕩，部分國家間存在地緣政治沖突、歷史認知分歧、領土領海主權爭議，是影響經濟合作的一個重要因素。同時，由于中國迅速崛起以及隨之而來的“中國威脅論”，使得一些國家對中國主導下的AIIB心存疑慮與擔憂，從而對AIIB運營及業務開展產生一定負面影響。

五、AIIB籌建及發展的對策建議

綜上所述，對于AIIB籌建及發展提出以下七個對策。

（一）堅持高效率、高水平、開放性地推動籌建工作

AIIB作為由中國等發展中經濟體、新興市場國家發起、主導創立的政府間、區域性多邊開發銀行，籌建及運營應力求高規格、高標準、高水平，特別是在管理架構、人員招聘、組織運營、開發評審等方面的制度設計或安排應符合多邊金融機構國際運行慣例及標準，以彰顯大國風范、國際視野、全球抱負，為金磚國家開發銀行、思路基金、上合組織開發銀行的組建樹立標桿、贏得人氣、開個好頭。

（二）堅持主要服務于亞洲發展中國家基建改善，戰略性扶持“一帶一路”落后國家及地區

AIIB的建立初衷和宗旨是服務亞洲國家基礎設施改善、推動各國間互聯互通，進而平衡地區經濟實力，帶動較落后國家和地區發展，促進區域內共同繁榮。加快“一帶一路”建設的推進，是AIIB啟動的一個重要抓手。一方面，應建立不同的資金庫，采取分級評估方式。根據資金來源劃分用途，為基礎設施落后國家的重要或緊急項目建立特殊資金庫，以滿足其發展需求。另一方面，應優先支持亞洲域內“一帶一路”沿途落后國家的基礎設施建設，通過優選重點項目、傾斜信貸資源、加快評審發放，戰略性地推動“一帶一路”沿途國家基建改善。

（三）調動社會資本投入基礎設施建設，促進資金來源多元化

一方面，亞洲國家及地區基礎設施建設亟待解決的問題之一是如何引導更多社會資本投入建設，形成政府、社會資本共同投入、互為支撐的良性格局。AIIB的建設既需要發揮政府的主導作用，從機制上提供有力保障，也需要發揮市場的積極作用，激發社會資本活力，為區域國家基礎設施建設提供更多資金支持。應積極探索推廣PPP等模式創新，通過AIIB和所在國政府出資，與私營部門合理分擔風險和回報，動員主權財富基金、養老金以及私營部門等更多社會資本投入亞洲發展中國家的基礎設施建設。此外，未來還可以考慮與目前APEC財長會機制下相關成員經濟體建立的PPP中心加強合作。

另一方面，AIIB的資金來源除了各國政府的股本投入外，需要建立常態的融資機制，包括探索其他資金來源，促進資金來源多元化，在國際市場上可采用借款、貸款、發行債券、建立基金等方式融資，從而提高其應對風險能力，并能在經濟運行較差的情況下支持地區經濟發展。

（四）借鑒吸收其他多邊開發銀行運營及發展經驗，促進合作互補

AIIB作為新設機構，必須處理好與現有多邊開發銀行的關系，積極借鑒吸收WB、ADB、泛美開發銀行等現有多邊開發銀行在治理結構、決策機制、融資籌資、項目運作、風險管理、信息披露及績效評估等方面的成熟經驗和完善機制，同時以市場化手段吸納經驗團隊和專業人才，打造體制完善、運行順暢、財務穩健、風控有力的整體運行機制。例如，聘請WB、ADB高級管理人員、局長、國別代表以及專業人才加盟到AIIB；再如，借鑒ADB模式，定位為區域性的國際金融組織，注重區域性和國際性相結合，提高國際競爭力和影響力。此外，AIIB與WB、ADB關系的背后是中國等新興市場國家與美、日等現有金融強權大國的關系，應致力于形成相互補充、合作共贏的良性競爭格局，避免陷入亞洲地區金融主導權的“爭奪戰”。

（五）探索構建中國主導下多邊金融機構間的聯動機制

中國主導或參與的多邊開發機構包括絲綢基金、AIIB及上合組織開發銀行等，以及其他的投資便利性安排，比如鐵路基金、海洋合作基金等，AIIB及其相關的投融資機制需要明確與其他機構或機制的目標定位、區域定位和業務定位的差異，同時應統籌規劃，建立硬件和軟件“互聯互通”的機制，提升AIIB在基礎設施建設支持的水平和效益，提高財務可持續性和機構可持續性，從而獲得更實在的內部和外部“信用增級”。

（六）健全區域金融市場

亞洲國家金融市場發展水平、開放程度不一，在一定程度上將阻礙亞洲金融健康發展。對此，AIIB應通過債券發行、建設股份制銀行以及一系列融入國際金融市場的手段和建立定期經驗交流、信息溝通制度等方式，幫助亞洲地區金融市場發展較慢的國家進一步完善金融市場，激發國內資金活力，開發私營部門潛力。

（七）加強體制機制創新

AIIB在充分發揮資本金、融資籌資以及繳納資本等的優勢之外，還應在資本結構、流動性安排、融資機制以及外部支持等進行全面的創新，建立一個比WB、ADB等更為完善、更具彈性的機制。比如，可以設立基礎設施投資基金、綠色產業基金、新興產業引導母基金、海洋發展基金等，促使AIIB融資更具市場化、多元化和國際化，資金使用更具專業化。同時，面對復雜的地區形勢，AIIB應當專注于基礎設施投資領域的合作共贏，通過制定公平合理的股份制度和決策機制，促使成員國間形成制約力，并保證每個成員國的話語權。

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（編輯：韋京）