我國城市治理改革趨向

陳文 孔德勇

[摘要] 我國城市治理面臨著治理理念滯后、治理體制局限、依法治理能力不足、市民參與欠缺、治理方式粗陋、大都市協同治理機制缺失等困境，亟需完善城市治理立法體系，健全城市管理執法體制，壓縮城市管理層級，建立健全部門協調聯動機制，促進居民有序參與，提高城市治理的精細化和信息化水平，完善城市群協同治理機制。

[關鍵詞] 城市治理 現實困境 改革趨向

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0007-06

[基金項目] 國家社科基金項目“社區治理轉型研究”（12CZZ049）；廣東省人文社科重點研究基地項目“城市基層社會管理體制創新研究”（11JDXM74003）；廣東省高校特色創新類項目“國際大都市建設與城市治理創新研究”；深圳市“十二五”規劃學科重點課題“深圳進行政治體制改革思路研究：政治發展的理論視閾”（125A065）。

[作者簡介] 陳文（1979 — ），海南保亭人，深圳大學當代中國政治研究所副所長、社會治理創新研究所副所長，副教授，研究方向：城市政治與城市治理；孔德勇（1989 — ），河南信陽人，深圳大學當代中國政治研究所碩士研究生。

中共十八屆三中全會提出“全面深化改革的目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020年）》也提出要“樹立以人為本、服務為先理念，完善城市治理結構，創新城市治理方式，提升城市社會治理水平”。城市治理體系作為國家治理體系的基礎單元，其治理結構的合理度決定著社會治理水平的高低，而治理水平的高低將最終決定新型城鎮化建設能否取得成功。

一、 城市治理面臨的困境

（一）城市治理理念滯后

城市治理源于治理理論，是政府、企業、社會組織及市民個體采取諸多方式共同治理城市公共事務的持續過程，與城市管理不同，城市治理具有治理主體多元化、治理手段法治化、治理方式多樣化等特點，更彰顯著法治、平等、民主、人本、協商、合作、參與等價值理念。國外一些先進城市治理都比較強調“市場化治理”、“參與式治理 ”和“自治式治理”等①。反觀我國城市治理現實，治理理念滯后主要表現在以下幾個方面。

一是經濟主導的城市發展思維。城市精英理論認為，商界精英“通過利用自己對豐富的物質、人力資源的控制，以及擁有順利獲得外部投資的能力，他們在城市的發展模式上共同運用權力”，形成事實上城市經濟精英主宰城市發展的模式。城市政府過度依賴經濟精英，一味追求城市經濟增長，導致衍生出一系列城市發展問題。在相當長的一段時間內，我國的城市發展事實上也是一種“經濟主導”模式，諸多城市政府長期片面強調經濟增長，往往將城市視作公司的聚集地，無視城市治理的內在邏輯和規律，此種“工業化先于城市化”的城市發展模式造成諸多后遺癥和城市病。

二是強調城市行政管控思維。城市治理過程的基礎“不是控制，而是協調”；治理的主體不僅涉及公共部門，也包括私人部門。新中國成立后，由于長期受高度集中的計劃經濟體制和“革命思維”的影響，城市政府普遍認為城市治理就是政府管理，強調用行政權力貫穿城市治理全過程，無視市民參與對于城市治理的重要性。行政管控思維的現實表現往往是運用行政命令“短平快”地解決城市問題，依賴突擊式、運動式管理，忽視市民參與，不顧市民感受，其城市管理效果必然不甚理想。

三是城市治理能力的結果評判思維。這種思維認為城市治理的能力就是要擺平各種現實城市問題，不管是否使用合法還是非法手段，只強調城市治理結果，而欠缺對于城市治理問題發生原因的深刻思考，忽視了城市治理的過程性和參與性特點。諸如“搞定就是穩定”、“擺平就是水平”、“沒事就是本事”、“妥協就是和諧”等此類為達目的不擇手段的人治思維還非常普遍，甚至已經成為官場衡量官員能力的潛規則，這顯然與現代城市治理理應涵括的法治、民主、協商等價值理念相悖。

（二）城市政府的管理層級過多

現代政府治理的大趨勢是朝著扁平化、高效化方向發展，城市治理的有效性要求縮短城市政府的管理層級。而在我國目前城市治理體制中，存在管理層級過多、城市行政區劃不合理、部門協調不暢等問題。從表1可知，在轄區數量上，除紐約和新加坡外，巴黎、東京都、倫敦等大多數國際性大都市基本都在20個以上，香港也有18個之多，而且主要基于居民自治開展城市治理。但我國城市所遵循的是“權力中心主義”的“自上而下”政府管理模式，城市轄區由不同級別的行政區劃構成，城市基層居民組織的自治性相對欠缺，本來作為法定自治組織的居民委員會“行政化”或“邊緣化”、“空心化”問題突出。

目前，我國主要大城市的行政轄區一般在10～15個左右，并且每個轄區人口均值明顯過多。在轄區管轄人口過多、城市區劃不合理的情況下，我國城市政府主要采取增加行政層級，而非通過強化居民自治、合理增加城市區劃來解決城市管理難度。于是，大中城市相繼成立街道辦事處、居民委員會或社區工作站（或社區服務站）以輔助政府開展工作，事實上形成了“市-區-街道-社區”，“兩級政府、四級管理”格局?！皩嵺`中很可能會導向‘街道相當于一級政府，從而與現行地方組織法關于街道辦事處是‘派出機關的規定相悖。”正如孫立平所言“盡管我們城市中的行政治理層級是很多的，但對城市中的‘地方性事務能夠有效負責的層級事實上又是沒有的?！币虼耍鞘兄卫韺蛹夁^多使得街道辦呈現出“二傳手”的趨勢，大量行政性事務下沉到居民委員會或社區工作站，其承擔了大量的基層建設和社會維穩等具體社會管理任務，本應該具有的自治和服務功能逐漸被擠壓和淡化。

再者，城市政府職能部門缺乏有效的協調聯動機制，導致管理效率低下。在實際城市治理過程中，由于政府各職能部門之間缺乏經常性的工作協調、聯動機制，片面強調各部門自身的任務要求，或者局限于部門利益，城市治理的相關信息數據共享平臺沒有建立，導致諸多城市問題久拖不決。例如各職能部門要求社區提供統計數據時，所需要的統計口徑不一致，甚至同一部門做同一類調查時每次下發的表格格式都不一樣，造成社區工作人員經常反復上門、重復登記。街道辦和社區工作人員疲于應付市區“多頭”職能部門的各種考核、檢查、評比、創建等活動，增加了行政成本，影響了行政效率，造成無暇顧及與居民的貼近溝通，加之居委會或社區工作站又無執法權，城市基層治理工作大多流于形式。

（三）依法治理城市能力不足

一方面，目前我國城市治理法律法規的系統性和科學性不強，在具體城市管理過程中存在各種法律、法規適用沖突問題。城市管理綜合執法依據大多來自各部門的法律、法規和規章，部門立法盤根錯節，從而出現同一違法事實可適用多個法條規定，且因適用法條不一而造成處罰額度不同、處罰方式相異等畸形現象，影響了城市管理行政執法的公平公正和權威性，導致諸多“違法不究”、“違法難究”現象，進而加劇了市民的違法仿效。

另一方面，執法主體職責不明確，權責不對等。在城市治理實踐中，部門執法與綜合執法關系不順，職能部門執法的主體責任逐漸淡化，片面強調執法責任下壓和委托性執法，導致街道執法隊在執法過程中存在角色沖突。比如有些城市的街道執法隊承擔了城管綜合執法與土地規劃監察執法的雙重任務，客觀存在“一班人馬、一部用車、兩套制服、兩套執法證、兩套法律文書”的現象，在執法過程中執法隊員甚至經常需要更換制服、變換身份，引發居民投訴和不滿，嚴重影響了執法效果。

再之，無法可依窘境難破解，一些城市治理法律法規缺乏可操作性。在城市管理執法過程中，執法隊時常面臨著部分執法事項無法可依的窘境，導致執法活動難以開展。加之部分法律、法規和規章沒有明確的執法細則，不易操作，導致城市管理執法效果普遍較差。如在查處違建時，目前尚無法條對執法人員進門執法、限制人身自由等強制性權力作出明確規定，在實踐中往往存在違法當事人“閉門不開”阻擾執法的現象，而當事人的違法成本較低，致使許多違法案件久查未絕，暴力抗法事件也屢見不鮮。

（四）市民參與城市治理的欠缺性

市民參與城市治理主要體現在參與城市公共政策制定與實施過程，廣泛高度的市民參與是城市有效治理的一項重要標準，也是提高城市治理決策科學性和民主性的現實需要。市民參與城市治理對市民和政府都大有裨益：對市民而言，市民能獲得政府決策信息，說服政府改變決策，獲得政治參與技能并培育“積極公民”；對政府而言，政府能夠了解民意，增強對市民的回應性，建立市民對政府的信任，減緩與市民的焦慮和敵意，獲得決策的合法性。目前在我國城市治理過程中，市民參與困境主要有以下幾方面。

一是參與渠道有限導致市民參與意識淡薄。一方面，目前市民參與城市規劃和城市公共政策制定等方面的方式和途徑相對有限，而且市民參與的意見往往不被充分重視，久而久之使得大部分市民保持“參與冷漠”，存在“搭便車”和從眾心理，認為參與“可有可無”、“說了也白說”等觀念還比較普遍。另一方面，由于市民參與欠缺導致其對于城市政策落實的抗拒性，諸多城市公共政策因為缺乏合理性和正當性，執行過程往往得不到市民的理解和配合，治理效果亦不甚理想。

二是組織化參與程度低。與歐美等發達國家和地區相比，我國的社會組織數量少、規模小，普遍處于初級發展階段，市民的自組織程度比較低，社會組織發展與城市治理的現實需要還不協調，“以每萬人擁有的社會組織數量為例，發達國家一般超過50個，如法國為110個，日本為97個，美國為52個；發展中國家一般超過l0個，如阿根廷25個，巴西13個”，而作為國內主要大城市的北京、天津、上海、廣州、深圳分別只有約11.1、7.5、7.0、3.5、4.2個。社會組織規?？傮w偏小，結構不盡合理，對社會經濟生活的影響有限，知名度和美譽度都不夠。社會組織資助資金來源單一，許多社會組織與行政部門沒有完全脫鉤，未真正實現管辦分離、政社分開，社會組織管理社會化、專業化水平不高，行政化色彩明顯。相當一部分社會組織的內部自律機制和外部監管機制不健全，決策程序、內部議事、財務管理等規章制度不完善，組織機構不合理，權力過分集中在組織領導人身上，缺乏有效的監督和自律機制。由于欠缺專業和統一的執法監管力量，行業約束和外部監管力量薄弱，現有管理人員忙于社會組織的審核和登記，難以再對其實施深入調查、全程監督和及時查處，一些違規的社會組織大多處于不告不理的半放任自由狀態。

三是參與技術欠缺。參與技術往往對實現城市有效治理具有重要意義，但目前對如何實現市民有序參與的程序、規則、方式、方法等具體參與技術研究相對有限。對許多官員和市民來說，焦點團體訪談、開放性區域論壇、共識會議、參與式預算、與城市對話、羅伯特議事規則等國外較為成熟的市民參與方式和方法還比較陌生，城市治理運用參與技術能力較低，加之市民參與城市治理的制度不健全，缺乏可操作性的市民參與機制和程序設置，導致市民的制度化參與程度比較低，聽證會、議事會等一些參與形式在實踐中走形變樣，難以達到預期效果。

（五）城市治理精細化和信息化水平較低

一方面，城市治理精細化程度不高。這主要表現在城市治理目標不明確、責任欠具體、治理無標準、機制難對接、流程較粗糙等。比如在城市垃圾回收與處理方面，只是簡單地將其劃分為“可回收”和“不可回收”，而欠缺有效和細化的配套宣傳策略、激勵機制、監督辦法和處罰舉措，導致市民對于具體的分類標準不甚知曉，科學回收的動力不足，長期以來大多數城市的垃圾分類形同虛設，最后基本都變成了“不可回收”，加重了城市環境治理的負擔。

另一方面，城市治理科技信息化程度不高。現代互聯網信息技術是提升城市治理水平的技術依托，大數據、云計算等新興技術模式為城市治理提供即時可靠信息。我國在城市治理信息化方面仍然存在硬件建設不足、技術運用不成熟，發展水平與城市治理需求不匹配等問題。如我國城市攝像頭數量及密度與英國及倫敦相比差距懸殊，據新商報報道，英國大約有420萬個監控攝像頭，占全球探頭總數的20%，人口與攝像頭比例達14：1，倫敦每平方公里就有高達300多個監控攝像頭。而北京、上海、深圳等大城市的攝像頭數量分別約為115萬、100萬和40萬個，人口與攝像頭比例分別為18：1、24：1、27：1，每平方公里分別只有71、158、205個監控攝像頭。而且由于條塊分割的原因，諸多城市的治安、城管、交警等部門都各自一套探頭，分別組網，兼容水平低，導致各政府職能部門在城市治理過程中難以形成合力，信息不能夠及時共享。

（六）城市群協同合作治理機制欠缺

隨著城市化進程的加快，同區域城市之間的地理距離在縮小，各種聯系逐漸增多，城市群將成為未來城市發展的主要趨勢。例如國際上就有著名的紐約都市圈、美國五大湖都市圈、巴黎都市圈和倫敦都市圈等，在我國也逐漸形成了京津冀、長三角、珠三角三大都市圈，此外還有武漢城市群、中原城市群和長株潭城市群等。在此背景下，面對共同的城市交通、環境、社會治安等城市治理問題，城市之間的合作發展與協同治理就顯得尤為迫切。

但是，由于我國行政的條塊分割和地方保護主義，城市政府間互不隸屬，只對上級政府負責，缺乏有效和常態化的橫向協調合作機制，導致諸多城市間的公共治理問題難以解決，出現了各種各樣的城市結合部治理困境，一些項目建設與區域治理相互扯皮，甚至出現了城市之間的惡性競爭。加之缺乏城市之間協同治理方面的法律法規，欠缺有效的協調機制與合作機構，區域間的合作協議也可能因責任不明確、監督機制不健全以及各個城市政府的自身利益考量和固守，導致城市之間的共同治理效果不甚理想。諸如我國華北地區霧霾的治理困境，城市交界區域長期遺留的許多“斷頭路”現象，從一個側面折射出建立城市之間協同治理的緊迫性。

二、城市治理的改革趨向

（一）完善城市治理法律法規體系和綜合執法機制

法治是實現城市治理體系和治理能力現代化的基本標準，完善的法律法規體系是城市治理的重要保障，美國、新加坡、英國和日本等一些發達國家均建立了較為完備的城市治理法律體系。因此，有必要借鑒發達國家和先進城市經驗，制定和完善我國城市治理法律法規體系，對一些不合時宜的法律法規進行及時修訂或廢止，可以考慮適時出臺全國層面的《城市治理法》，解決部門立法中各種法律適用的沖突問題。以明晰綜合執法與部門行政執法的邊界和職能范圍為突破口，深入推進城市行政執法體制改革，完善行政執法責任制，明確執法主體職責，改變目前職能部門將大部分執法任務層層下放，將執法責任轉嫁給街道和社區等推諉現象。

積極探索實行“參與性執法”和“輕罪重罰”制度，將一些城市管理執法過程中的取證、規勸等職責委托給市民、社會組織、物業公司等，發揮市民和企業等社會力量共同參與城市管理執法工作。如在美國，市民可以隨時隨地投訴違規停車、公共場合吸煙、亂扔垃圾等違法行為。日本還專門制定了主要針對城市治理的《輕犯罪法》，只要是危害社會或影響公共秩序的事項（約30多項）都定性為輕犯罪，比如隨地吐痰、隨地大小便、亂丟垃圾、污染或毀損他人房屋、破壞公用設施等，并且設定了罰款、拘留或二者同處的處罰，統一由警察局負責執行，違反輕犯罪法者會被“書面起訴”，留下案底。

（二）健全扁平化的城市治理體制和部門聯動機制

國外國際化大都市在城市管理層級上普遍體現出管理層級較少、扁平化的特點，如紐約的城市管理層級只有三級（市-大區-社區），實行區-大社區的治理框架，街道實行自治式治理；而倫敦的管理層級更少，實際為兩級（大倫敦政府-五大局），五大局按職責分工直接管理城市。在東京，市、町、村之間則不存在隸屬關系。澳大利亞還專門成立了協商性機構“政府理事會”，以協調聯邦政府和州政府，以及政府部門之間的關系。針對目前我國城市管理層級過多的問題，應構建扁平化的城市治理體制，完善各職能部門的協調聯動機制，建立城市信息共享溝通平臺，促進各部門信息的互融互通。按照“扁平、精簡、高效”的原則，根據城市人口數量分布，在合理調整和縮小轄區、街道辦管轄范圍的基礎上，嘗試推進街道辦和社區的層級縮減和職能整合改革，形成“區—街道（大社區）”的扁平化城市治理體制。

（三）完善城市治理市民投訴與問題解決機制

完善的投訴機制是諸多國際大都市鼓勵市民參與城市治理的一致做法和共同經驗，如紐約、香港、東京、大阪、新加坡、倫敦等，針對市民對有關城市治理問題的投訴，有著非常及時的反饋和解決機制，相關職能部門一旦接到投訴就會立即開始調查，確定是否存在違法行為。因此，我國應建立統一的城市治理投訴平臺，形成市民投訴機制和相關職能部門及時回應和解決機制，鼓勵市民參與到城市問題處理的全過程中去，切實解決目前市民投訴過程中存在的“12345有事找政府、678910件件不落實”的尷尬。同時構建城市治理效果的市民評價平臺，每年設立市民評價月或評價日，依托電話、網絡等新媒體，鼓勵市民積極參與對城市政府各部門的評價，將評價結果納入部門績效考核，以此督促各部門積極回應市民訴求，及時解決城市治理中的各種現實問題。

（四）搭建常態化的城市治理協商平臺

圍繞城市治理的各種問題，設定主題定期舉辦城市治理論壇活動，提供渠道讓市民暢所欲言，打造城市公共治理的交流和協商平臺。如澳大利亞曾經舉辦了聲勢浩大的“與城市對話”論壇，新加坡也專門設有“我們的新加坡對話會”。美國諸多城市的市政府也有許多促進市民參與城市治理的機構，如“現場辦公室”（Field Offices）、“多元服務中心”（Multiservice Centre）（以服務為主，也可以作為市民投訴站）、“小市府”（Little City Hall）（打擊罪案的市政組織，聽取批評、搜集意見、市民咨詢、選民登記等工作）等。因此，應針對市民反映強烈的問題，邀請相關領域的專家、市民代表、媒體參與協商討論，提供咨詢意見，有序反映利益訴求。并利用現代新興媒體完善城市治理網絡議事機制，打造“智慧城市”全媒體參與平臺，著力開發城市治理APP手機客戶端、開通社區微信公眾賬號、微博賬號、QQ網絡群、居民隨時拍等功能，鼓勵居民通過網絡平臺參與城市公共事務的討論，反映城市治理問題，提出建設性意見。

（五）提升城市的精細化治理水平

城市精細化治理意味著目標明確化、責任具體化和管理標準化，要求在城市政策制定、城市管理體制、城市規劃、城市交通、城市環境、城市文化、城市基礎設施、城市公共事業等各個領域，都必須按照全過程精益求精管理的原則，健全治理標準、完善無縫對接機制、設置科學流程、細化管理方式、改進管理手段，對城市予以系統、精確和細化的治理。例如新加坡城市治理考評項目非常體系化和精細化，對每項指標都有十分具體的評分標準，考評項目主要分為城市硬件設施的維護管理和城市的清潔管理兩大類，包括建筑物必須每五年粉飾一次，甚至街道上的樹木都有專門的數據庫來管理，對公共電器、衛生、電梯、娛樂設施、開敞空間、公共場所抽煙、吐痰、亂丟垃圾等方面都做了非常細化的具體規定。

（六）加強城市群的協同治理

城市治理“新區域主義”理論“強調治理過程，主張通過建立健全有效的協調與協作機制，提高大都市區的公共治理能力和競爭力。”在美國，一半以上的州都建立了“區域委員會”，澳大利亞也有“地方政府協會”（ALGA）。美國南加州為了實現跨地區應對空氣污染，早在1977年就成立了南海岸空氣質量管理局（SCAQMD），統一負責南加州地區的空氣污染治理。因此，在我國的城市群建設過程中，應建立健全城市之間的常態化協商平臺和機制，拓展城市府際合作和民間交流，加強在交通、環境、治安等公共治理問題方面的及時溝通，整合城市群區域的各種資源，以減少治理成本，實現優勢互補，避免城市間的惡性競爭，促進城市群的跨區域協同共治。

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