廣東自貿區功能選擇若干建議

葛立祥 劉品安

[摘要] 廣東自由貿易試驗區的功能需要調整和細化。應把握世界自由貿易園區功能演變規律，找準中國自貿園區發展方向，理清廣東自由貿易園區的優勢和不足，準確分析廣東自由貿易園區功能調整和細化重點，為其發展提供有益參考。

[關鍵詞] 廣東自貿園區 演變趨勢 功能選擇

[中圖分類號] F127.9 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）03-0096-05

[基金項目] 理論粵軍資助項目“實現‘三個定位、兩個率先總目標的理論與實踐問題研究”（項目批準號：LLYJ1301）。

[作者簡介] 葛立祥（1980 — ），河北承德人，廣東省社科院宏觀經濟研究所，區域經濟學博士，研究方向：區域經濟、國際經貿； 劉品安（1956 — ）， 湖南洞口人，廣東省社科院宏觀經濟研究所所長，研究員，研究方向：宏觀經濟、國際經貿、民營經濟。

一、自貿區功能演變趨勢及影響因素

（一）自由貿易園區的主要功能和演變趨勢

從業務功能角度來看，自貿園區主要有自由港型、轉口集散型、貿工結合型、出口加工型、保稅倉儲型、商業零售型、金融自由型、綜合型等 8 大類。雖然自貿園區數量多、類型廣，但從其發展演變來看，自貿園區有三種最主要的功能。一是物流中心功能，二是出口制造業基地功能，三是服務業中心功能。目前，單一以物流或制造業功能為主的自貿園區不斷減少，自貿園區功能演變趨勢是由物流中心、出口制造業基地功能向服務業中心功能發展，表現為“四個延伸”。一是以物流中心功能為基礎向服務貿易、投資功能延伸。自貿園區在進出口、轉口貿易的基礎上，向金融、信息、咨詢、投資、專業服務等服務貿易領域拓展。二是以在岸業務為基礎向離岸業務延伸。全球化推動離岸貿易蓬勃發展，催生以離岸金融為核心的離岸服務功能，自貿園區是離岸功能不斷拓展深化的重要載體。三是以制造業功能為基礎向跨國公司地區總部功能延伸。跨國公司地區總部是跨國公司全球價值鏈資源配置的重要節點；自貿園區經營環境自由寬松，管理簡便高效，具有良好安全的國際商務環境，能夠吸引多種類型總部，使得總部集聚成為現代自貿園區的重要功能。四是以綜合發展向專業化發展延伸。自貿園區在全球化的趨勢下，依托本國經濟產業結構，強化自身競爭優勢，主要功能更加突出，成為了世界經濟體系下的網絡節點。如荷蘭特丹以物流為主，智利伊基克自由貿易區、巴拿馬科隆以商品展示和零售業務為主，墨西哥、菲律賓以出口加工為主，意大利羅馬以保稅倉儲為主，香港、新加坡以金融、貿易為主。

（二）影響自貿園區功能演變的主要因素

雖然自貿園區功能演變呈現加速態勢，但是并非每一個自貿園區都能發展成為區域物流中心、制造業中心，甚至很難成為區域服務業中心。如臺灣地區上世紀90年代至今一直推動建設“亞太營運中心”卻收效不大，主要原因一是臺灣面對香港、新加坡的競爭，二是兩岸直航問題拖得太久。如韓國90年代自貿園區大量涌現，如今大部分被縮小甚至關閉，目前僅有仁川和釜山2個自貿園區發展較為成功，主要原因是出于政治平衡而過多設置自貿園區，園區之間、與東亞園區之間競爭激烈。如美國2010 年對外自由貿易區注冊數量約為630 個（其中主區約230個，分區約400個），仍在運營的卻僅為171個（包括主區和分區），主要原因是2010年前美國制造業外移和衰退嚴重導致近460個園區停止運營。

縱觀自貿園區發展歷程，發現其能否順利實現功能演變受到眾多因素影響，除了政治穩定、區位條件、商業基礎設施、財稅優惠等基本因素影響外，主要影響因素是自貿園區所在經濟體市場對外開放程度、所在經濟體產業結構調整、自貿園區發展定位、自貿園區與附近中心城市的關系、自貿園區政策導向因素、專業化程度、競爭程度。

二、廣東自由貿易試驗區功能選擇的方向

廣東自由貿易試驗區的功能選擇，就是把握自貿園區功能演變趨勢及影響因素，分析中國自貿園區未來發展方向，找準廣東自貿園區優勢和不足，明確廣東自貿園區三大片區的功能重點。

（一）中國自貿園區未來發展方向

中國四個自貿園區名稱為“自由貿易試驗區”，說明其承擔國家改革試驗的任務，即說明其與國際先進自貿園區有一些差距。目前四個自貿園區的離岸位置、基礎設施、國家支持力度并不弱于其他國家的自貿園區，差距主要體現在稅收優惠、金融自由化、外資準入、人員出入境、海關監管五個方面，縮小差距是中國自貿園區的發展重點。

從功能來看，四個自貿園區物流總量增長空間不大、引進制造業的空間有限，原因有三。一是我國經濟處在工業化中后期階段，中低端出口加工業出現向外轉移趨勢，大出大進進出口模式的空間縮小。二是四個自貿園區物流和制造業功能較為發達，如天津港、廣州港、上海洋山保稅港區、深圳前海灣保稅港區已是成熟的區域物流中心，規模拓展空間有限。三是發達國家制造業回流抑制高端制造業的引進。美日歐制造業外包過度，目前呈現回流態勢，加之國內各項成本上升，自貿園區吸引外商高端制造業空間收窄。此外，國內經開區、高新區、工業園數量眾多，從產業配套和園區競爭來看，四個自貿園區優勢并不突出。

四個自貿園區各片區所在中心城市分別是上海、深圳、廣州、珠海、天津、福州、廈門，屬于是我國經濟發展水平最高的城市。國家選擇這幾個高水平城市設立自貿園區，目的是以開放倒逼改革，并通過復制推廣試點經驗推動中國邁入新一輪高水平開放、高標準改革、高質量發展的新階段。從國家對四個自貿園區的定位來看，重點是在金融創新、外資準入、人員出入境、海關監管、政府服務等制度建設方面取得突破，其功能重點是向服務業中心發展、推動物流功能升級、輻射帶動周邊區域產業轉型升級。

（二）廣東自貿園區的優勢和不足

廣東自貿園區立足推動內地與港澳經濟深度合作，其優勢主要有三。一是珠三角外向型經濟水平較高，改革優化投資環境將吸引外資在園區布局。珠三角進出口總額約占全國的1/4，外需拉動特征明顯。《中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱“《方案》”）明確提出的“力爭建成符合國際高標準的法制環境規范、投資貿易便利、輻射帶動功能突出、監管安全高效的自貿園區”目標和系列舉措，將吸引外商向服務領域拓展業務，推動廣東自貿園區投資增長。二是粵港澳合作助力廣東自貿園區發展。《方案》繼《內地與香港、澳門CEPA關于內地在廣東與香港、澳門基本實現服務貿易自由化的協議》之后，賦予廣東自貿園區“進一步取消或放寬對港澳投資者的資質要求、股比限制、經營范圍等準入限制，重點在金融服務、交通航運服務、商貿服務、專業服務、科技服務等領域取得突破”，將吸引港澳資本進入廣東自貿園區，加快其發展。三是廣東民營經濟發達，自貿園區制度利好釋放較快。廣東民營企業數量和水平較好，擅長抓住國家政策機會。《方案》政策紅利易為廣東民營企業把握而加速廣東自貿園區發展。

廣東自貿園區的不足主要有三。一是面臨上海、天津自貿園區的競爭。上海自貿園區是唯一確立“以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標”的園區，其中心城市上海是中國的經濟中心，發展腹地長三角實力優于珠三角。天津資本、技術密集型行業發展勢頭迅猛，天津自貿園區天津港、天津機場、濱海新區中心商務區三個片區協同性優于廣東自貿園區的三個片區，立足于京津冀協同發展，將推動天津自貿園區形成更高級別的大區域功能。跨國公司在華布局更多傾向于中國的經濟中心——上海、政治中心——北京；上海、北京為龍頭的長三角、環渤海的人才優勢強于廣東，這將弱化廣東自貿園區的競爭優勢。二是香港“虹吸效應”壓縮廣東自貿園區發展空間。廣東的發展很大程度上受益于香港的輻射帶動，已經與香港形成了分工發展的格局。但是廣東向上拓展發展空間，就受到香港“虹吸效應”的抑制。香港是全球服務業功能強大的自貿園區，其金融、會展、航運、空運、商貿等領域競爭力強，壓縮了廣東自貿園區上述領域的發展空間。三是政策差距與世界一流園區相比較大，影響功能的提升。除了香港外，臺灣、新加坡、馬來西亞等自貿園區也位于廣東自貿園區的國際通道之中，他們的政策明顯優于廣東自貿園區，距其越近受影響越大、功能提升越慢。如在國際中轉業務中，廣州港、深圳港2015年國際中轉量占貨物吞吐量的目標均為15%，遠低于國際自由港超50%的平均標準。

（三）廣東自貿園區的功能選擇

《方案》指出了廣東自貿園區三至五年的發展目標和三個片區的功能定位。但是三個片區功能選擇面對的問題有二。一是長期指導性問題。《方案》執行期為三至五年，待執行期過后，特別是利率、匯率自由化中期在四個自貿區鋪開之后，廣東自貿園區需要確定新的改革任務、發展目標和功能定位。二是自貿園區與新區的功能重合問題。三個片區的功能選擇和國務院批復三個新區的發展規劃定位基本一致，這隱含了三個片區未來覆蓋三個新區的設想，但是除了前海片區由前海新區15平方公里擴大到28.2平方公里之外，南沙的60平方公里、橫琴的28平方公里只是其發展規劃803平方公里、106平方公里的一小部分。如何理順自貿園區和既定的新區發展規劃關系，是確定三個片區功能選擇的客觀問題，也就是說原來803、106平方公里的功能不能全部復制到60、28平方公里中。

南沙片區和橫琴片區在功能選擇上，毋需突出高端制造、高新技術等制造產業功能。如天津面對自貿園區內制造業和服務業發展的問題，其設想是轉移制造業、發展服務業。南沙、橫琴片區可在自貿園區之外發展制造業。

南沙片區功能定位首先是要解決好南沙和廣州主城區的關系。南沙過去作為主城區的配套功能區，主要發揮港口碼頭的運輸功能，未來應該向新的城市功能區轉變。廣州主城區是商貿中心、小商品集散中心、華南物流中心，廣州主城區應該加快轉型升級步伐，推動部分小商品交易和物流功能向南沙片區擴散，南沙片區要吸引全球更多的企業設立國際配銷中心、構建區域航運總部和貿易總部。

前海片區定位于現代服務業，目前依靠15%所得稅優惠形成了金融等各類企業的區域總部結算中心，未來功能選擇重點是與香港深入合作，推動結算中心向研發中心、采購中心、營運中心延伸。

橫琴片區周邊制造業不發達，其主推的旅游休閑健康屬于生活性服務業，輻射帶動范圍有限。發展生產性服務業，橫琴可以借鑒深圳做法，依托15%所得稅優惠政策，打造企業的區域總部結算中心；發揮澳門和珠海科技資源潛力，吸引外地企業從結算中心向研發中心拓展；利用粵港澳大橋連接香港、澳門、橫琴的優勢，在人民幣自由化有望短期破題的情況下，打造離岸貿易、離岸金融中心。

三、提升廣東自貿園區功能的建議

（一）與香港、澳門探索合作發展共贏點

廣東自貿園區的優勢和立足點在于深入推進粵港澳合作發展。目前，港澳對前海、橫琴的熱情總體不高，主要原因是港澳近十多年發展較慢，而前海、橫琴發展服務業所采取傳統的招商模式加大了港澳對產業空心化的憂慮。必須創新合作發展方式，才能實現共贏發展。南沙片區可以與香港合作發展航運市場，借鑒創新新加坡港與廣州港合資經營廣州集裝箱碼頭做法，香港加快發展航運交易市場、保險服務、信息服務，南沙發展國際中轉、水水中轉、江海聯運等業務。三大片區發揮粵港澳大橋即將建成使用的機遇，在國家短期不能就自貿園區稅費減免、科技研發大比例抵扣稅款、加速折舊等方面出臺優惠政策的預期下，與港澳探索港澳結算中心、廣東自貿園區研發中心的科技分工模式。橫琴發揮土地資源豐富、濱臨港澳優勢，把握人民幣自由兌換加快的機遇，探索與港澳共建離岸貿易、金融市場試點，并拓展國際維修、展覽展示、藥品口岸業務。

（二）推動自貿園區向貿易新城發展

自貿園區的發展可以提升所在中心城市的區域功能，務必要摒棄傳統管理開發區的思維模式——如將南沙作為主城區的配套區的觀念，確立三大片區提升和拓展所在城市功能和空間新載體、甚至整個城市即為一個大自貿園區的理念，將重大交通設施、金融、會展、行政服務等城市功能適度向自貿園區轉移，實現自貿園區和主城區互動發展。做好南沙、前海片區周邊地帶的發展規劃，將片區與主城區之間的結合部發展成為高質量的生活性服務業基地、科技成果孵化基地、高水平的產業配套基地，推動自貿園區與主城區無縫對接發展，推動自貿園區成為自貿新城。

（三）進一步創新海關監管、人員出入境政策

廣東自貿園區目前推動實施“一線放開”、“二線安全高效管住”的通關監管服務模式，具體操作就是信息化管理的“單一窗口”（一個形式、一個模式、一個平臺和一個機制）。優化海關監管，要以“單一窗口”為基礎，采取“時間承諾制度”，如自貿園區海關監管區內“快遞公司貨物1小時通關、其他貨物12小時內放行、全天24小時辦理業務”。在人員出入境方面，在廣東自貿園區內探索憑航空公司或本地酒店擔保，推行“落地簽證、免簽”制度。與港澳合作，自貿園區實行往返港澳多年有效簽證政策。

（四）探索將自貿園區部分發展功能交由企業運作

我國自貿園區采取的是政府管理模式，該模式可以統籌協調各種資源，短期可以打好各種軟硬環境基礎。但是這種模式在自貿園區后期的精細化管理階段將會顯現不足。廣東自貿園區學習借鑒歐美、新加坡公司制管理自貿園區和蘇州工業園管理模式經驗，在園區完成起步階段后，探索形成政府主要負責規劃的組織實施、宏觀決策、監督協調和行政服務工作，在自貿園區具體功能和商業項目的招商引資、樓宇租賃、數據化管理與維護，乃至土地開發和基礎設施建設上引入社會資本、港澳資本和有實力的外資企業，有效緩解建設資金和管理服務不足問題。

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