戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的“親市場”編制

汪云興 阮萌

[摘要] 深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的實踐經(jīng)驗是：堅持以市場為導(dǎo)向，突出企業(yè)的市場主體地位，將調(diào)研企業(yè)、分析企業(yè)、培育企業(yè)、發(fā)展企業(yè)等貫徹規(guī)劃全過程。本文建議編制出臺能夠更多地讓市場起決定性作用的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策。

[關(guān)鍵詞] 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè) 規(guī)劃實踐 深圳

[中圖分類號] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0089-04

[作者簡介] 汪云興（1984 — ），江西婺源人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）助理研究員，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；阮萌（1967 — ），廣西藤縣人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）副研究員，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。

“十二五”時期，我國加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定出臺了相關(guān)規(guī)劃和政策，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體上取得了較好成效，為“十三五”時期我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。2014年，深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總規(guī)模達(dá)1.88萬億元；增加值占GDP比重提高到35%，5年年均增長約20%，約為同期GDP比重增速的2倍。實踐證明，通過制定和實施合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，對于引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展是必要的，也是符合當(dāng)前我國國情的。

一、關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃問題

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)既符合一般產(chǎn)業(yè)的共性規(guī)律，也具備新興產(chǎn)業(yè)的個性特征，更擁有其自身的特性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性、動態(tài)性、全局性、長遠(yuǎn)性、風(fēng)險性等特征會影響著其規(guī)劃問題，對于規(guī)劃方法選擇、發(fā)展重點遴選、發(fā)展目標(biāo)制定、配套政策支持等有著特殊要求。如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性和全局性，就需要國家或地區(qū)從戰(zhàn)略層面給予全局考慮，而不僅僅只考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃問題；動態(tài)性就需要在制定規(guī)劃過程中考慮發(fā)展重點、發(fā)展目標(biāo)和支持手段的動態(tài)調(diào)整等；長遠(yuǎn)性和風(fēng)險性就需要政府在規(guī)劃過程中不能僅僅注重戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的近期“顯績”，而也應(yīng)當(dāng)注重遠(yuǎn)期發(fā)展的“潛績”，同時在政策支持方面政府要加強(qiáng)轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮市場主體作用，讓企業(yè)主體參與市場競爭等。

“十二五”以來，我國各地高度重視培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但僅就規(guī)劃本身而言，仍然存在一些問題。比如，在發(fā)展方向上，存在區(qū)域趨同、重復(fù)布局、重點不突出等問題。由于沒有長期的發(fā)展思路和統(tǒng)籌安排，各地投資盲目、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2008～2011三年間中國光伏企業(yè)數(shù)量增長近5倍。在發(fā)展目標(biāo)上，存在需求導(dǎo)向、區(qū)域攀比等問題，一些地方在制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)時，一方面結(jié)合了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)未來發(fā)展規(guī)劃和計劃，另一方面還考慮了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量的比重以及與有關(guān)地區(qū)的總量比較，以此來綜合制定發(fā)展目標(biāo)。在政策制定方面，為加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，一些地方政府部門對特定企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校等，在稅收、人才、土地、等方面實施了優(yōu)惠政策，一定程度上促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但從企業(yè)調(diào)研所反映的政策需求來看，大部分企業(yè)更多的是需要政府給予營造良好的市場環(huán)境和完善的政策體系，避免政策有失公平，防止政策碎片化。

二、深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實踐

（一）以市場發(fā)展需求來明確規(guī)劃主要內(nèi)容

深圳在編制戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程中，綜合運(yùn)用系統(tǒng)分析法、比較分析法、趨勢判斷法、數(shù)學(xué)模型法等各種方法，逐步積累并形成了一些具有地方特色的規(guī)劃范式和思路。從規(guī)劃理念來看，由于企業(yè)是最重要的市場經(jīng)濟(jì)主體，是各類產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的最終承載主體，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平實質(zhì)是企業(yè)發(fā)展能力的集合體現(xiàn)，因此深圳編制戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，始終將調(diào)研企業(yè)、分析企業(yè)、培育企業(yè)、發(fā)展企業(yè)等貫徹規(guī)劃全過程，突出企業(yè)市場主體地位。從規(guī)劃內(nèi)容和架構(gòu)來看，深圳編制出臺了生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、文化創(chuàng)意、新材料、新一代信息技術(shù)等六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及配套政策，基本包含發(fā)展基礎(chǔ)與形勢、指導(dǎo)思想與發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、重大工程、保障措施五方面內(nèi)容。此外深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃表現(xiàn)形式豐富，使重點領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)、重大工程和政策需求等內(nèi)容更加突出和清晰。

（二）以市場發(fā)展方向為重點明確發(fā)展導(dǎo)向

深圳在編制相關(guān)專業(yè)規(guī)劃過程中，深入開展企業(yè)調(diào)研，從企業(yè)所在行業(yè)情況和優(yōu)勢特色，全面了解深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢，以此來選擇具體的產(chǎn)業(yè)及其細(xì)分行業(yè)。一是始終堅持發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢，選擇了具有比較優(yōu)勢和深圳特色的六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；二是在相關(guān)產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)研究、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，選擇了具有良好發(fā)展基礎(chǔ)并符合深圳發(fā)展方向的細(xì)分領(lǐng)域，給予重點扶持；三是在產(chǎn)業(yè)界定方面，更加側(cè)重對未來一定時期內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點的論證，更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點的開放性，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)進(jìn)行適時調(diào)整。

以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為例，深圳依據(jù)咨詢報告、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和相關(guān)專家意見，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，對部分細(xì)分行業(yè)進(jìn)行歸類合并和調(diào)整。提出重點發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)業(yè)。其中，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)服務(wù)包括接入服務(wù)、域名注冊服務(wù)（DNS）、設(shè)備托管服務(wù)（IDC）和網(wǎng)絡(luò)加速服務(wù)（CDN）等；互聯(lián)應(yīng)用服務(wù)包括電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)娛樂、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)通訊、信息檢索、數(shù)據(jù)挖掘和其他新興互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)。以新材料產(chǎn)業(yè)為例，根據(jù)國家有關(guān)分類體系，深入分析各省市新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點領(lǐng)域，結(jié)合深圳市新材料產(chǎn)業(yè)實際，充分征求業(yè)內(nèi)專家、企業(yè)、科研院所及行業(yè)協(xié)會等意見，提出了支撐領(lǐng)域、優(yōu)勢領(lǐng)域、新興領(lǐng)域三大重點領(lǐng)域。

（三）以整合企業(yè)計劃為核心制定發(fā)展目標(biāo)

深圳有關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，既考慮了總體目標(biāo)和分項目標(biāo)，又考慮了產(chǎn)業(yè)特色目標(biāo)；既制定了近期目標(biāo)，又提出了遠(yuǎn)期定位；既運(yùn)用自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)加以推算，又結(jié)合了外圍發(fā)展環(huán)境加以佐證，盡可能客觀制定發(fā)展目標(biāo)。從近幾年深圳實施情況來看，各項規(guī)劃目標(biāo)總體進(jìn)展良好，個別指標(biāo)還需進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。

以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為例，深圳主要對典型企業(yè)、龍頭企業(yè)、知名企業(yè)、行業(yè)協(xié)會進(jìn)行調(diào)查，并對有關(guān)協(xié)會、企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總統(tǒng)計和分析，得出產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。關(guān)于產(chǎn)業(yè)增速及目標(biāo)的測算，主要是根據(jù)重點企業(yè)抽樣調(diào)查測算數(shù)據(jù)，并參照全國互聯(lián)網(wǎng)市場規(guī)模發(fā)展速度的預(yù)測，以及有關(guān)專家、企業(yè)和協(xié)會的預(yù)測，提出了深圳互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度和目標(biāo)。以生物產(chǎn)業(yè)為例，深圳結(jié)合生物領(lǐng)域發(fā)展情況，在創(chuàng)新藥物、生物醫(yī)療設(shè)備等細(xì)分領(lǐng)域提出了具體目標(biāo)，并提出在生物醫(yī)療、生物醫(yī)藥、生物農(nóng)業(yè)、生物環(huán)保等方面，成為以生物醫(yī)療設(shè)備為突出特色、世界重要的生物醫(yī)療產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；世界領(lǐng)先的基因治療藥物研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化基地、亞洲最大的疫苗生產(chǎn)中心、中國領(lǐng)先的創(chuàng)新藥物研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化和藥品制劑出口基地；中國領(lǐng)先的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物、綠色農(nóng)用生物制品創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化基地、南中國海地區(qū)海洋生物技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化基地；中國領(lǐng)先的水處理、生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化基地等特色目標(biāo)。

（四）以彌補(bǔ)市場不足為導(dǎo)向制定配套政策

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，包括專項資金、自主創(chuàng)新、人才政策、融資政策、重大項目、稅收政策、土地政策、政府采購、營造環(huán)境等方方面面內(nèi)容。深圳在編制戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程中，重點把握了以下幾個原則：一是突出企業(yè)主體地位，以服務(wù)企業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心；二是突出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)特征，根據(jù)深圳相關(guān)細(xì)分行業(yè)比較優(yōu)勢，圍繞產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展制訂有關(guān)政策措施；三是從解決戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素著手，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用和政策引導(dǎo)作用，按照輕重緩急的原則研究制訂政策；四是注重與現(xiàn)有政策銜接，保持政策的延續(xù)性和系統(tǒng)性；五是從需求側(cè)出發(fā)，加快推進(jìn)相關(guān)應(yīng)用示范，著力培育市場需求，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來，通過規(guī)劃和政策的實施，深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總體上保持了持續(xù)快速健康發(fā)展。

三、“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

發(fā)展和規(guī)劃建議

企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的基本細(xì)胞，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程中，無論是發(fā)展方向及重點，還是發(fā)展目標(biāo)及政策等都必須堅持以企業(yè)為主體，同時以“負(fù)面清單”思路厘清政府不能干什么，應(yīng)該干什么，以此達(dá)到市場行為與政府行為的平衡。在總結(jié)深圳“親市場”的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們對國家“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃提出四點建議：注重因地制宜，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌；注重遠(yuǎn)近結(jié)合，靈活確定目標(biāo)；弱化政府扶持，完整政策體系；強(qiáng)化市場主體，營造公平環(huán)境。

（一）注重因地制宜，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌

“十三五”時期，是我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期，對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提升綜合國際競爭力具有戰(zhàn)略意義。國家應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌部署，樹立“親市場”規(guī)劃理念，結(jié)合新形勢，從國家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，制定“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加強(qiáng)對地方發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的信息引導(dǎo)和宏觀指導(dǎo)，明確不同區(qū)域總體功能定位和重點發(fā)展方向。鼓勵和支持地方政府開放創(chuàng)新，結(jié)合國家規(guī)劃，從各地實際情況，選擇具有比較優(yōu)勢的特色行業(yè)，制定出臺發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時，在規(guī)劃和政策實施過程中，注重研究新情況、新趨勢、新問題，針對產(chǎn)業(yè)新變化，適時調(diào)整發(fā)展重點和政策內(nèi)容，以適應(yīng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的要求。

（二）注重遠(yuǎn)近結(jié)合，靈活確定目標(biāo)

加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是一項長期工作任務(wù)，必須堅持提升國民經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)競爭力與支撐當(dāng)前發(fā)展相結(jié)合。要著眼長遠(yuǎn)，把握科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展新方向，對重大前沿性領(lǐng)域及早部署，積極培育先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時，要立足當(dāng)前，推進(jìn)對緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展瓶頸制約具有重大作用的相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，推動高技術(shù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快形成支柱產(chǎn)業(yè)。

要結(jié)合空間時序，圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大需求，著力發(fā)展市場潛力大、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、帶動作用強(qiáng)的行業(yè)，提升城市乃至國家經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)競爭力，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合客觀實際情況，制定近期發(fā)展目標(biāo)和遠(yuǎn)期發(fā)展定位。在制定具體定量目標(biāo)時，建議將預(yù)測周期定為2～3年，盡可能使發(fā)展目標(biāo)與實際情況接近；在制定遠(yuǎn)期發(fā)展定位時，建議將預(yù)測周期定為5年；在確定宏觀戰(zhàn)略時，一般可將預(yù)測周期定為10～20年。此外，在針對不同細(xì)分行業(yè)制定專項發(fā)展規(guī)劃時，可根據(jù)不同細(xì)分產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)和特征，制定能夠反映產(chǎn)業(yè)特色的發(fā)展目標(biāo)。

（三）弱化政府扶持，完整政策體系

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)，對于不同產(chǎn)業(yè)、不同領(lǐng)域、不同區(qū)域、不同階段，總體上要區(qū)別對待，弱化直接財政扶持。加強(qiáng)“需求側(cè)”政策創(chuàng)新，注重“供給側(cè)”政策配套，形成完善的產(chǎn)業(yè)政策體系。對于市場主體先行開展關(guān)鍵核心技術(shù)和前沿技術(shù)研究等具有一定外部性的經(jīng)濟(jì)活動行為，給予適當(dāng)財政資金扶持。對于完善標(biāo)準(zhǔn)體系和市場準(zhǔn)入制度、加強(qiáng)人才保障、重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、建設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新支撐體系、重大科技成果產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展等，建議政府盡可能采取非財政資金補(bǔ)助方式，更多地通過創(chuàng)造市場需求、給予配套便利等間接引導(dǎo)型政策給予支持。與此同時，建議各地要因地制宜，從全局系統(tǒng)角度出發(fā)，制定涵蓋財稅、金融、人才、土地、創(chuàng)新、市場、示范、改革等全方位系統(tǒng)支持政策，對于不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)給予分類扶持。

（四）強(qiáng)化市場主體，營造公平環(huán)境

有學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)化必然導(dǎo)致競爭政策的弱化，這對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競爭力的提高是非常不利的，隨著信息化和全球化不斷深入推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)政策的效率會越來越低，負(fù)面影響將會隨之增大，政府直接扶持政策的內(nèi)在缺陷在某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)會逐步顯露，這就要求政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點要轉(zhuǎn)向競爭性政策，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

首先要強(qiáng)化市場主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，以市場需求為導(dǎo)向，著力營造良好的市場競爭環(huán)境，激發(fā)各類市場主體的積極性。其次要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極培育市場，規(guī)范市場秩序，為各類企業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造公平、良好的環(huán)境，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸制約，有效發(fā)揮政府的規(guī)劃引導(dǎo)、政策激勵和組織協(xié)調(diào)作用。再次要優(yōu)化政府政策執(zhí)行方式，建立公平透明的財政資金扶持管理辦法，確保政策落到實處，改變社會上所謂的“分項目、分資金”傳統(tǒng)方式。最后要加強(qiáng)規(guī)劃政策執(zhí)行的監(jiān)管和績效評估，鼓勵社會參與，營造良好的社會輿論氛圍。

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