戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃的“親市場”編制

汪云興 阮萌

[摘要] 深圳戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃的實踐經驗是：堅持以市場為導向，突出企業(yè)的市場主體地位，將調研企業(yè)、分析企業(yè)、培育企業(yè)、發(fā)展企業(yè)等貫徹規(guī)劃全過程。本文建議編制出臺能夠更多地讓市場起決定性作用的戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃和政策。

[關鍵詞] 戰(zhàn)略性新興產業(yè) 規(guī)劃實踐 深圳

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0089-04

[作者簡介] 汪云興（1984 — ），江西婺源人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）助理研究員，研究方向：產業(yè)經濟；阮萌（1967 — ），廣西藤縣人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）副研究員，研究方向：公共經濟學。

“十二五”時期，我國加強統籌規(guī)劃戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展，制定出臺了相關規(guī)劃和政策，戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展總體上取得了較好成效，為“十三五”時期我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎。2014年，深圳市戰(zhàn)略性新興產業(yè)總規(guī)模達1.88萬億元；增加值占GDP比重提高到35%，5年年均增長約20%，約為同期GDP比重增速的2倍。實踐證明，通過制定和實施合理的產業(yè)規(guī)劃和政策，對于引導戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展是必要的，也是符合當前我國國情的。

一、關于戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃問題

戰(zhàn)略性新興產業(yè)既符合一般產業(yè)的共性規(guī)律，也具備新興產業(yè)的個性特征，更擁有其自身的特性。戰(zhàn)略性新興產業(yè)的戰(zhàn)略性、動態(tài)性、全局性、長遠性、風險性等特征會影響著其規(guī)劃問題，對于規(guī)劃方法選擇、發(fā)展重點遴選、發(fā)展目標制定、配套政策支持等有著特殊要求。如戰(zhàn)略性新興產業(yè)的戰(zhàn)略性和全局性，就需要國家或地區(qū)從戰(zhàn)略層面給予全局考慮，而不僅僅只考慮產業(yè)發(fā)展規(guī)劃問題；動態(tài)性就需要在制定規(guī)劃過程中考慮發(fā)展重點、發(fā)展目標和支持手段的動態(tài)調整等；長遠性和風險性就需要政府在規(guī)劃過程中不能僅僅注重戰(zhàn)略性新興產業(yè)的近期“顯績”，而也應當注重遠期發(fā)展的“潛績”，同時在政策支持方面政府要加強轉變職能，發(fā)揮市場主體作用，讓企業(yè)主體參與市場競爭等。

“十二五”以來，我國各地高度重視培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，但僅就規(guī)劃本身而言，仍然存在一些問題。比如，在發(fā)展方向上，存在區(qū)域趨同、重復布局、重點不突出等問題。由于沒有長期的發(fā)展思路和統籌安排，各地投資盲目、產能嚴重過剩，據有關資料統計，2008～2011三年間中國光伏企業(yè)數量增長近5倍。在發(fā)展目標上，存在需求導向、區(qū)域攀比等問題，一些地方在制定戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展目標時，一方面結合了當地企業(yè)未來發(fā)展規(guī)劃和計劃，另一方面還考慮了戰(zhàn)略性新興產業(yè)占當地經濟總量的比重以及與有關地區(qū)的總量比較，以此來綜合制定發(fā)展目標。在政策制定方面，為加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，一些地方政府部門對特定企業(yè)、科研機構、高等院校等，在稅收、人才、土地、等方面實施了優(yōu)惠政策，一定程度上促進了產業(yè)發(fā)展。但從企業(yè)調研所反映的政策需求來看，大部分企業(yè)更多的是需要政府給予營造良好的市場環(huán)境和完善的政策體系，避免政策有失公平，防止政策碎片化。

二、深圳戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃實踐

（一）以市場發(fā)展需求來明確規(guī)劃主要內容

深圳在編制戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃過程中，綜合運用系統分析法、比較分析法、趨勢判斷法、數學模型法等各種方法，逐步積累并形成了一些具有地方特色的規(guī)劃范式和思路。從規(guī)劃理念來看，由于企業(yè)是最重要的市場經濟主體，是各類產業(yè)經濟活動的最終承載主體，產業(yè)發(fā)展水平實質是企業(yè)發(fā)展能力的集合體現，因此深圳編制戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃，始終將調研企業(yè)、分析企業(yè)、培育企業(yè)、發(fā)展企業(yè)等貫徹規(guī)劃全過程，突出企業(yè)市場主體地位。從規(guī)劃內容和架構來看，深圳編制出臺了生物、互聯網、新能源、文化創(chuàng)意、新材料、新一代信息技術等六大戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃及配套政策，基本包含發(fā)展基礎與形勢、指導思想與發(fā)展目標、主要任務、重大工程、保障措施五方面內容。此外深圳戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃表現形式豐富，使重點領域的發(fā)展目標、重大工程和政策需求等內容更加突出和清晰。

（二）以市場發(fā)展方向為重點明確發(fā)展導向

深圳在編制相關專業(yè)規(guī)劃過程中，深入開展企業(yè)調研，從企業(yè)所在行業(yè)情況和優(yōu)勢特色，全面了解深圳戰(zhàn)略性新興產業(yè)基礎和優(yōu)勢，以此來選擇具體的產業(yè)及其細分行業(yè)。一是始終堅持發(fā)展基礎和比較優(yōu)勢，選擇了具有比較優(yōu)勢和深圳特色的六大戰(zhàn)略性新興產業(yè)；二是在相關產業(yè)細分領域，結合國內外相關研究、產業(yè)發(fā)展現狀和趨勢，選擇了具有良好發(fā)展基礎并符合深圳發(fā)展方向的細分領域，給予重點扶持；三是在產業(yè)界定方面，更加側重對未來一定時期內產業(yè)發(fā)展重點的論證，更加注重產業(yè)發(fā)展重點的開放性，并根據產業(yè)發(fā)展動態(tài)進行適時調整。

以互聯網產業(yè)規(guī)劃為例，深圳依據咨詢報告、企業(yè)、行業(yè)協會和相關專家意見，結合互聯網產業(yè)發(fā)展的實際情況，對部分細分行業(yè)進行歸類合并和調整。提出重點發(fā)展互聯網基礎服務業(yè)和互聯網應用服務業(yè)。其中，互聯網基礎服務包括接入服務、域名注冊服務（DNS）、設備托管服務（IDC）和網絡加速服務（CDN）等；互聯應用服務包括電子商務、網絡娛樂、網絡內容、網絡通訊、信息檢索、數據挖掘和其他新興互聯網應用服務。以新材料產業(yè)為例，根據國家有關分類體系，深入分析各省市新材料產業(yè)發(fā)展重點領域，結合深圳市新材料產業(yè)實際，充分征求業(yè)內專家、企業(yè)、科研院所及行業(yè)協會等意見，提出了支撐領域、優(yōu)勢領域、新興領域三大重點領域。

（三）以整合企業(yè)計劃為核心制定發(fā)展目標

深圳有關戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展目標，既考慮了總體目標和分項目標，又考慮了產業(yè)特色目標；既制定了近期目標，又提出了遠期定位；既運用自身產業(yè)基礎加以推算，又結合了外圍發(fā)展環(huán)境加以佐證，盡可能客觀制定發(fā)展目標。從近幾年深圳實施情況來看，各項規(guī)劃目標總體進展良好，個別指標還需進一步調整和優(yōu)化。

以互聯網產業(yè)規(guī)劃為例，深圳主要對典型企業(yè)、龍頭企業(yè)、知名企業(yè)、行業(yè)協會進行調查，并對有關協會、企業(yè)調查數據進行匯總統計和分析，得出產業(yè)基礎數據。關于產業(yè)增速及目標的測算，主要是根據重點企業(yè)抽樣調查測算數據，并參照全國互聯網市場規(guī)模發(fā)展速度的預測，以及有關專家、企業(yè)和協會的預測，提出了深圳互聯網產業(yè)發(fā)展速度和目標。以生物產業(yè)為例，深圳結合生物領域發(fā)展情況，在創(chuàng)新藥物、生物醫(yī)療設備等細分領域提出了具體目標，并提出在生物醫(yī)療、生物醫(yī)藥、生物農業(yè)、生物環(huán)保等方面，成為以生物醫(yī)療設備為突出特色、世界重要的生物醫(yī)療產業(yè)集聚區(qū)；世界領先的基因治療藥物研發(fā)與產業(yè)化基地、亞洲最大的疫苗生產中心、中國領先的創(chuàng)新藥物研發(fā)與產業(yè)化和藥品制劑出口基地；中國領先的轉基因農作物、綠色農用生物制品創(chuàng)新與產業(yè)化基地、南中國海地區(qū)海洋生物技術研發(fā)與產業(yè)化基地；中國領先的水處理、生態(tài)修復技術創(chuàng)新與產業(yè)化基地等特色目標。

（四）以彌補市場不足為導向制定配套政策

戰(zhàn)略性新興產業(yè)政策是一個復雜的系統，包括專項資金、自主創(chuàng)新、人才政策、融資政策、重大項目、稅收政策、土地政策、政府采購、營造環(huán)境等方方面面內容。深圳在編制戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃過程中，重點把握了以下幾個原則：一是突出企業(yè)主體地位，以服務企業(yè)、促進產業(yè)發(fā)展為核心；二是突出戰(zhàn)略性新興產業(yè)特征，根據深圳相關細分行業(yè)比較優(yōu)勢，圍繞產業(yè)培育和發(fā)展制訂有關政策措施；三是從解決戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的制約因素著手，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用和政策引導作用，按照輕重緩急的原則研究制訂政策；四是注重與現有政策銜接，保持政策的延續(xù)性和系統性；五是從需求側出發(fā)，加快推進相關應用示范，著力培育市場需求，帶動產業(yè)發(fā)展。近年來，通過規(guī)劃和政策的實施，深圳戰(zhàn)略性新興產業(yè)總體上保持了持續(xù)快速健康發(fā)展。

三、“十三五”戰(zhàn)略性新興產業(yè)

發(fā)展和規(guī)劃建議

企業(yè)是經濟的基本細胞，在戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃過程中，無論是發(fā)展方向及重點，還是發(fā)展目標及政策等都必須堅持以企業(yè)為主體，同時以“負面清單”思路厘清政府不能干什么，應該干什么，以此達到市場行為與政府行為的平衡。在總結深圳“親市場”的戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃編制經驗的基礎上，我們對國家“十三五”戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展和規(guī)劃提出四點建議：注重因地制宜，加強規(guī)劃統籌；注重遠近結合，靈活確定目標；弱化政府扶持，完整政策體系；強化市場主體，營造公平環(huán)境。

（一）注重因地制宜，加強規(guī)劃統籌

“十三五”時期，是我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的關鍵時期，對于加快轉變經濟發(fā)展方式、提升綜合國際競爭力具有戰(zhàn)略意義。國家應加強統籌部署，樹立“親市場”規(guī)劃理念，結合新形勢，從國家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，制定“十三五”戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃，加強對地方發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的信息引導和宏觀指導，明確不同區(qū)域總體功能定位和重點發(fā)展方向。鼓勵和支持地方政府開放創(chuàng)新，結合國家規(guī)劃，從各地實際情況，選擇具有比較優(yōu)勢的特色行業(yè)，制定出臺發(fā)展規(guī)劃，引導產業(yè)發(fā)展。與此同時，在規(guī)劃和政策實施過程中，注重研究新情況、新趨勢、新問題，針對產業(yè)新變化，適時調整發(fā)展重點和政策內容，以適應戰(zhàn)略性新興產業(yè)快速發(fā)展的要求。

（二）注重遠近結合，靈活確定目標

加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)是一項長期工作任務，必須堅持提升國民經濟長遠競爭力與支撐當前發(fā)展相結合。要著眼長遠，把握科技和產業(yè)發(fā)展新方向，對重大前沿性領域及早部署，積極培育先導產業(yè)。同時，要立足當前，推進對緩解經濟社會發(fā)展瓶頸制約具有重大作用的相關產業(yè)加快發(fā)展，推動高技術產業(yè)健康發(fā)展，帶動傳統產業(yè)轉型升級，加快形成支柱產業(yè)。

要結合空間時序，圍繞經濟社會發(fā)展重大需求，著力發(fā)展市場潛力大、產業(yè)基礎好、帶動作用強的行業(yè)，提升城市乃至國家經濟長遠競爭力，促進可持續(xù)發(fā)展。在此基礎上，結合客觀實際情況，制定近期發(fā)展目標和遠期發(fā)展定位。在制定具體定量目標時，建議將預測周期定為2～3年，盡可能使發(fā)展目標與實際情況接近；在制定遠期發(fā)展定位時，建議將預測周期定為5年；在確定宏觀戰(zhàn)略時，一般可將預測周期定為10～20年。此外，在針對不同細分行業(yè)制定專項發(fā)展規(guī)劃時，可根據不同細分產業(yè)的本質和特征，制定能夠反映產業(yè)特色的發(fā)展目標。

（三）弱化政府扶持，完整政策體系

戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展事關我國現代化建設，對于不同產業(yè)、不同領域、不同區(qū)域、不同階段，總體上要區(qū)別對待，弱化直接財政扶持。加強“需求側”政策創(chuàng)新，注重“供給側”政策配套，形成完善的產業(yè)政策體系。對于市場主體先行開展關鍵核心技術和前沿技術研究等具有一定外部性的經濟活動行為，給予適當財政資金扶持。對于完善標準體系和市場準入制度、加強人才保障、重大產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、建設產業(yè)創(chuàng)新支撐體系、重大科技成果產業(yè)化和產業(yè)集聚發(fā)展等，建議政府盡可能采取非財政資金補助方式，更多地通過創(chuàng)造市場需求、給予配套便利等間接引導型政策給予支持。與此同時，建議各地要因地制宜，從全局系統角度出發(fā)，制定涵蓋財稅、金融、人才、土地、創(chuàng)新、市場、示范、改革等全方位系統支持政策，對于不同領域、不同環(huán)節(jié)給予分類扶持。

（四）強化市場主體，營造公平環(huán)境

有學者認為，產業(yè)政策的強化必然導致競爭政策的弱化，這對產業(yè)發(fā)展和競爭力的提高是非常不利的，隨著信息化和全球化不斷深入推進，產業(yè)政策的效率會越來越低，負面影響將會隨之增大，政府直接扶持政策的內在缺陷在某些領域和環(huán)節(jié)會逐步顯露，這就要求政府扶持產業(yè)發(fā)展的重點要轉向競爭性政策，為產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

首先要強化市場主導地位，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，以市場需求為導向，著力營造良好的市場競爭環(huán)境，激發(fā)各類市場主體的積極性。其次要加強政府引導，加強基礎設施建設，積極培育市場，規(guī)范市場秩序，為各類企業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造公平、良好的環(huán)境，針對產業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸制約，有效發(fā)揮政府的規(guī)劃引導、政策激勵和組織協調作用。再次要優(yōu)化政府政策執(zhí)行方式，建立公平透明的財政資金扶持管理辦法，確保政策落到實處，改變社會上所謂的“分項目、分資金”傳統方式。最后要加強規(guī)劃政策執(zhí)行的監(jiān)管和績效評估，鼓勵社會參與，營造良好的社會輿論氛圍。

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