城市更新對人口的影響

[摘要] 本文在借鑒國內外有關城市更新對人口影響研究的基礎上，以深圳已經公開的36個城市更新項目為樣本，采用數理推導和個案研究兩種方法，全面分析了城市更新將對深圳城市人口的總量、分布和結構的影響，并提出推進城市更新規劃與人口發展規劃的銜接等政策建議。

[關鍵詞] 城市更新 人口紳士化 人口調控

[中圖分類號] F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0101-04

[基金項目] 深圳市哲學社會科學“十二五”規劃課題“大城市人口調控戰略與策略：基于產業視角的研究”（125A0220）

[作者簡介] 鄧志旺（1975 — ），湖南郴州人，復旦大學經濟學博士，深圳職業技術學院管理學院副教授，研究方向：城市更新、城市人口調控。

一、導 言

經過三十年的發展，深圳城市土地開發殆盡，下一個三十年城市建設的重點在城市更新。根據深圳市政府規劃，深圳當前需要進行城市更新的總用地面積超過200平方公里，占到全市建設用地的30%。大規模的城市更新啟動后，對城市的功能、產業、交通和人口等多個方面將產生深遠的影響。深圳在不到2000平方公里的土地集中了近1500萬人口，如何調控人口成為這座年輕城市的最大問題之一。大規模的城市更新到底會對深圳人口產生怎樣的影響，如何調整城市更新的方向和策略以避免對城市人口帶來的負面作用，這些問題是深圳及北京 、上海、廣州等人口高密度城市都將面對的問題。

二、城市更新對人口的影響及存在的問題

（一）深圳城市更新對人口的影響分析

深圳自2009年以來實施《城市更新辦法》，鼓勵業主自行更新或者自己尋找合作方進行更新，在短短三年多的時間已經有300多個項目報批，其中168項已經獲得初步批準，36個項目已經開始啟動（其中有13個城中村、14個舊工業區和9個混合區）。通過數學測算，可以合理推斷這些已經實施或即將實施的城市項目對深圳市人口的影響。我們分別從對人口總量、人口空間布局和人口結構三個主要人口統計的維度進行分析。

1. 城市更新大幅提高容積率和改變用地性質，導致更新后容納人口不減反增

由于城市更新的成本較高，為了鼓勵城市更新，一般都大幅度提高項目的容積率，提供更多的建筑空間。在36個城市更新項目中，容積率低于3的只有1家，在3～4區間的有9家，4～5區間的達到16家，大于5的有10家。從項目容積率分布來看，大部分都在4以上。

另外由于城市布局的變化，導致部分用地的此前功能和現在的城市格局不匹配。因此，伴隨城市更新的是對原來的土地進行功能改變，以符合現有規劃。從36個項目中，最終改變后為住宅項目的達到30家，占比為83.3%，是主要的方式。對36個已經公開城市更新規劃項目統計可知，改造前的總用地面積為384萬平方米，建筑面積約為530萬平方米左右，其中具有居住功能的建筑面積約為400萬平方米左右。根據人口登記系統，我們匯總得到的人口總量是35.5萬人。

更新改造后總建筑面積達到1314萬平方米，其中住宅面積達到1020萬平方米左右。按照人均居住面積為25平方米（深圳平均水平），則可居住人口40.8萬左右。和此前的居住人口總量比，增加了5.3萬人，增加比例為14.9%。從這一結果來看，城市更新不僅不能減少人口總量，反而有可能導致人口增加（見表1）。

2. 人口密集區的居住主導型城市更新導致人口分布不合理現象加重

不同類型的城市更新對人口分布的影響不同。如果城市更新是住改住，根據我們前面的分析，人口總量基本維持不變或略有上升，因此對于全市或某區的人口分布影響不是很大。

如果是工改住，人口可能倍增，對于人口再分布可能造成明顯的影響。此前人口密度比較高的布吉、南灣、坂田、西鄉、新安等街道，也存在大量的廠房有待改造。但是，如果按照工改住模式來操作，可能會導致這些區域人口密度進一步提升。從人口分布的角度出發，不應該批準這些區域的工改住。但是，從另外一個角度出發，這些區域本身距離原特區比較近，配套比較完善，開發住宅往往市場接受度高，因此更容易誘發原業主和開發商采用工改住方式進行開發。

如何平衡商業利益和人口分布合理的需要，是深圳城市規劃部門需要思考的一個問題。實際上，自2012年以來，深圳規劃部門開始嚴格控制工改住項目的審批，更多的是引導工改工。其動機更多的是從產業發展的視角，防止產業空洞化的趨勢。

我們把寶安區的三個街道（新安、西鄉、石巖）、龍華新區的兩個街道（民治、龍華）和龍崗區的三個街道（坂田、布吉和南灣）作為近郊區域，把其他街道歸為遠郊區域，把原來特區內的街道稱之為市區。近郊區域普遍特點是夜間人口（在市區工作在比較多），而遠郊區域普遍特點就是基本上是工業人口。

通過表2，我們得出結論：（1）市區的項目仍以工改工為主，原因是盡管名義上是工改工，但實際上可以作為辦公使用，因此工改工既符合商業利益最大化的目標，又符合政府產業發展目標。（2）近郊的項目以工改住為主，近郊區人口密度比較高，如果工改住將使居住人口進一步增加。但是近郊實施工改工比較困難，由于周邊的商務配套比較落后，工改工后（實際上是辦公為主）無法吸引企業入駐，可能導致改造后失敗。工改住從商業角度來看，是風險最小的一種方式。（3）遠郊的項目呈現多元化趨勢，既有工改住，又有工改工和工改商。主要原因在于遠郊各個區域情況有比較大的差異。比如，在有的遠郊地區，已經形成了一定的商業中心，如果城市更新靠近區域商業中心，就會充分考慮改為商業。從總體來看，遠郊本身人口密度較低，而項目改造方向的多元化導致其人口分布影響不大。

3. 城市更新導致紳士化，擠出城市必要的配套服務人口

城市更新對于區域人口結構的影響一般都非常顯著。城市更新往往是對比較破落、陳舊的區域進行改造。目前深圳城市更新基本上還是以經濟利益為導向，改造后產品品質比較高，滿足相對富裕階層人士的需要。因此，改造之后，新入住的人口（包括業主和租戶）在收入水平方面有大幅的提升。

此外，特別值得注意的是由于片區改造將原來低收入人群擠出片區，可能導致片區生活成本和營商成本上升。舉例來說，如果鐘點工能住在雇主步行距離區域內，就可以大幅度節省交通時間和交通成本。如果被迫搬遷到較遠距離的區域，則可能導致其交通時間和成本上升，從而提高報價，雇傭成本將明顯上升。比較市區和郊區，市區的城市更新可能導致“富豪化”運動；而郊區的城市更新則導致“白領化”趨勢。因此，毫無疑問，深圳也存在“紳士化”趨勢。

本次研究的36個項目，剔除工改工和工改商項目，剩下29個項目。我們按照區位對這些項目在改造前后人口結構情況進行了梳理。基本上所有的項目均導致了人口紳士化現象。被置換出去的人口主要為三類：一是工廠務工人員，這一類型人口在近郊和遠郊項目中占比較高；二是第三產業服務人員，這一類型人口在市區項目和近郊項目中占比較高；三是中低收入的白領人員，這一類型人口往往是從市區被置換到近郊甚至遠郊。

人口紳士化最典型的項目是京基100。京基100所在地是原蔡屋圍老圍，是典型的城中村。該項目占地約4.7萬平方米，拆遷舊房建筑面積約15萬平方米，其中村集體用房約4.5萬平方米，村民房約10.5萬平方米。新建建筑面積約為62.5萬平方米，包括寫字樓、住宅、商場、酒店和公寓。在改造前人口主要為：（1）50%左右的中低收入白領，主要在蔡屋圍從事金融和貿易工作，工作年限在1～3年時間，收入偏低；（2）45%左右的第三產業從業人員，主要為在蔡屋圍周邊的餐館、百貨商場和辦公場所等工作；（3）5%左右的原村民，基本不工作，靠出租房屋為生。改造后人口構成為：（1）90%為高收入人群，主要為在蔡屋圍區域工作的金融企業中高層管理人員、技術人員和企業主，參加工作時間普遍在8～10年及以上，收入水平較高，在深圳其他區域也有住房，住在這里區域主要是為了便于上班；（2）10%為原村民，因為環境美化了，部分此前搬離蔡屋圍的居民再次搬回來。

通過城市更新，此前居住在城中村、為商務區服務的配套服務人口（如從事餐飲、酒店、休閑、安保、快遞、理發等職業者）不得不因為高房租而搬離至較遠的地帶居住。距離帶來的交通成本、時間成本等導致其配套服務人口要求更高的薪酬，因此導致區域的商務成本上漲。

（二）存在的問題

從人口調控角度來看，我們認為深圳目前的城市更新模式仍存在以下問題：

1. 城市更新項目制訂的容積率過高，不利于深圳城市人口總量調控

《深圳人口發展十二五規劃》、《龍崗區人口發展十二五規劃》、《寶安區人口發展十二五規劃》等多個政府文件中，都提出要通過實施城市更新減少人口總量，緩解人口壓力。但從數據分析來看，由于城市更新項目容積率制定得過高，導致深圳人口調控目標可能無法實現。

2. 城市更新項目過于側重實施商業性，不利于提升深圳人口布局合理

深圳和其他城市一樣，不僅僅人口總體密度過高，而且分布不均衡現象也非常嚴重。羅湖、布吉等地的人口密度已經超過1.5萬人/平方公里，超過了新加坡等地核心區域的人口密度。因此，政府也希望通過本輪城市更新來重新布局人口，緩解人口分布的不均衡。從人口合理分布角度出發，人口密集區應該盡量實施“住改商”、“工改商”或者甚至置換為公共設施（如公園、學校），從而減少居住人口和降低人口密度。但從商業利益最大化目標考慮，采用“住改住”和“工改住”更新方式更有利。這種更新模式其結果是產生惡性循環，人口越密集的區域更新過后人口更密集，導致出行難、上學難、購物難等城市問題。

3.城市更新傾向于拆除重建，人口紳士化現象導致營商成本劇增

深圳城市更新目前主要采用拆除重建模式。最為典型的就是城中村重建，其在更新前聚集了大量收入較低的新入職白領（城市中心地帶）和為商務區配套服務的農民工。隨著城中村改造為高檔住宅小區，原來的租戶無法承受其租金紛紛搬離，置換進來更高收入水平的白領、金領和企業主等。拆除重建可以實現城區面貌大幅提升，實現產業升級，但也要考慮到這一方式可能導致城市商務配套人口的外遷從而導致商務成本大幅上漲，損害城市競爭力。

三、政策建議

人口調控是深圳和其他一線城市未來城市發展的一項戰略性任務，而城市更新大規模的實施對城市人口調控目標的實現有著非常重要的影響。基于深圳在城市更新方面的實踐，我們建議對城市更新工作進行戰略和策略兩個層面的調整，具體建議包括：

一是推進城市更新規劃與人口發展規劃的銜接，在規劃層面實現兩者的統一。在制定城市更新五年規劃時，把城市更新對人口的影響作為制定規劃的重要因素加以考慮。評審城市更新五年規劃時，人口管理部門作為重要評議部門進行參與。

二是 審批單個城市更新項目時增加人口影響評估環節。具體的城市更新項目在重新規劃土地功能、容積率時，通過人口評估可以有效測算其對人口的影響。在總體上，要盡量減少“工改住”城市更新模式，以便全市控制人口總量。

三是對人口壓力區和非人口壓力區采取差異性城市更新策略。通過全面的人口、交通和配套評估，把城市各個片區劃分為人口壓力區和非人口壓力區。對于非人口壓力區，可以采取提高容積率方式來實現順利推進城市更新，但在人口密度較高的人口壓力區則應該通過政府補貼、土地置換等手段控制更新項目的容積率，從而減少區域的居住人口，緩解人口壓力。

四是保障房建設與城市更新相結合，保障城市商務和居住配套人口的居住空間。在城市更新項目中安排15-20%的保障性住房，提供給在區域類工作的中低收入白領及生活服務業從業人員，降低其生活成本，保障區域整體運行效率。

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