城市更新對(duì)人口的影響

[摘要] 本文在借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)城市更新對(duì)人口影響研究的基礎(chǔ)上，以深圳已經(jīng)公開的36個(gè)城市更新項(xiàng)目為樣本，采用數(shù)理推導(dǎo)和個(gè)案研究?jī)煞N方法，全面分析了城市更新將對(duì)深圳城市人口的總量、分布和結(jié)構(gòu)的影響，并提出推進(jìn)城市更新規(guī)劃與人口發(fā)展規(guī)劃的銜接等政策建議。

[關(guān)鍵詞] 城市更新 人口紳士化 人口調(diào)控

[中圖分類號(hào)] F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）03-0101-04

[基金項(xiàng)目] 深圳市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“大城市人口調(diào)控戰(zhàn)略與策略：基于產(chǎn)業(yè)視角的研究”（125A0220）

[作者簡(jiǎn)介] 鄧志旺（1975 — ），湖南郴州人，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院副教授，研究方向：城市更新、城市人口調(diào)控。

一、導(dǎo) 言

經(jīng)過三十年的發(fā)展，深圳城市土地開發(fā)殆盡，下一個(gè)三十年城市建設(shè)的重點(diǎn)在城市更新。根據(jù)深圳市政府規(guī)劃，深圳當(dāng)前需要進(jìn)行城市更新的總用地面積超過200平方公里，占到全市建設(shè)用地的30%。大規(guī)模的城市更新啟動(dòng)后，對(duì)城市的功能、產(chǎn)業(yè)、交通和人口等多個(gè)方面將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。深圳在不到2000平方公里的土地集中了近1500萬人口，如何調(diào)控人口成為這座年輕城市的最大問題之一。大規(guī)模的城市更新到底會(huì)對(duì)深圳人口產(chǎn)生怎樣的影響，如何調(diào)整城市更新的方向和策略以避免對(duì)城市人口帶來的負(fù)面作用，這些問題是深圳及北京 、上海、廣州等人口高密度城市都將面對(duì)的問題。

二、城市更新對(duì)人口的影響及存在的問題

（一）深圳城市更新對(duì)人口的影響分析

深圳自2009年以來實(shí)施《城市更新辦法》，鼓勵(lì)業(yè)主自行更新或者自己尋找合作方進(jìn)行更新，在短短三年多的時(shí)間已經(jīng)有300多個(gè)項(xiàng)目報(bào)批，其中168項(xiàng)已經(jīng)獲得初步批準(zhǔn)，36個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)開始啟動(dòng)（其中有13個(gè)城中村、14個(gè)舊工業(yè)區(qū)和9個(gè)混合區(qū)）。通過數(shù)學(xué)測(cè)算，可以合理推斷這些已經(jīng)實(shí)施或即將實(shí)施的城市項(xiàng)目對(duì)深圳市人口的影響。我們分別從對(duì)人口總量、人口空間布局和人口結(jié)構(gòu)三個(gè)主要人口統(tǒng)計(jì)的維度進(jìn)行分析。

1. 城市更新大幅提高容積率和改變用地性質(zhì)，導(dǎo)致更新后容納人口不減反增

由于城市更新的成本較高，為了鼓勵(lì)城市更新，一般都大幅度提高項(xiàng)目的容積率，提供更多的建筑空間。在36個(gè)城市更新項(xiàng)目中，容積率低于3的只有1家，在3～4區(qū)間的有9家，4～5區(qū)間的達(dá)到16家，大于5的有10家。從項(xiàng)目容積率分布來看，大部分都在4以上。

另外由于城市布局的變化，導(dǎo)致部分用地的此前功能和現(xiàn)在的城市格局不匹配。因此，伴隨城市更新的是對(duì)原來的土地進(jìn)行功能改變，以符合現(xiàn)有規(guī)劃。從36個(gè)項(xiàng)目中，最終改變后為住宅項(xiàng)目的達(dá)到30家，占比為83.3%，是主要的方式。對(duì)36個(gè)已經(jīng)公開城市更新規(guī)劃項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)可知，改造前的總用地面積為384萬平方米，建筑面積約為530萬平方米左右，其中具有居住功能的建筑面積約為400萬平方米左右。根據(jù)人口登記系統(tǒng)，我們匯總得到的人口總量是35.5萬人。

更新改造后總建筑面積達(dá)到1314萬平方米，其中住宅面積達(dá)到1020萬平方米左右。按照人均居住面積為25平方米（深圳平均水平），則可居住人口40.8萬左右。和此前的居住人口總量比，增加了5.3萬人，增加比例為14.9%。從這一結(jié)果來看，城市更新不僅不能減少人口總量，反而有可能導(dǎo)致人口增加（見表1）。

2. 人口密集區(qū)的居住主導(dǎo)型城市更新導(dǎo)致人口分布不合理現(xiàn)象加重

不同類型的城市更新對(duì)人口分布的影響不同。如果城市更新是住改住，根據(jù)我們前面的分析，人口總量基本維持不變或略有上升，因此對(duì)于全市或某區(qū)的人口分布影響不是很大。

如果是工改住，人口可能倍增，對(duì)于人口再分布可能造成明顯的影響。此前人口密度比較高的布吉、南灣、坂田、西鄉(xiāng)、新安等街道，也存在大量的廠房有待改造。但是，如果按照工改住模式來操作，可能會(huì)導(dǎo)致這些區(qū)域人口密度進(jìn)一步提升。從人口分布的角度出發(fā)，不應(yīng)該批準(zhǔn)這些區(qū)域的工改住。但是，從另外一個(gè)角度出發(fā)，這些區(qū)域本身距離原特區(qū)比較近，配套比較完善，開發(fā)住宅往往市場(chǎng)接受度高，因此更容易誘發(fā)原業(yè)主和開發(fā)商采用工改住方式進(jìn)行開發(fā)。

如何平衡商業(yè)利益和人口分布合理的需要，是深圳城市規(guī)劃部門需要思考的一個(gè)問題。實(shí)際上，自2012年以來，深圳規(guī)劃部門開始嚴(yán)格控制工改住項(xiàng)目的審批，更多的是引導(dǎo)工改工。其動(dòng)機(jī)更多的是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角，防止產(chǎn)業(yè)空洞化的趨勢(shì)。

我們把寶安區(qū)的三個(gè)街道（新安、西鄉(xiāng)、石巖）、龍華新區(qū)的兩個(gè)街道（民治、龍華）和龍崗區(qū)的三個(gè)街道（坂田、布吉和南灣）作為近郊區(qū)域，把其他街道歸為遠(yuǎn)郊區(qū)域，把原來特區(qū)內(nèi)的街道稱之為市區(qū)。近郊區(qū)域普遍特點(diǎn)是夜間人口（在市區(qū)工作在比較多），而遠(yuǎn)郊區(qū)域普遍特點(diǎn)就是基本上是工業(yè)人口。

通過表2，我們得出結(jié)論：（1）市區(qū)的項(xiàng)目仍以工改工為主，原因是盡管名義上是工改工，但實(shí)際上可以作為辦公使用，因此工改工既符合商業(yè)利益最大化的目標(biāo)，又符合政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。（2）近郊的項(xiàng)目以工改住為主，近郊區(qū)人口密度比較高，如果工改住將使居住人口進(jìn)一步增加。但是近郊實(shí)施工改工比較困難，由于周邊的商務(wù)配套比較落后，工改工后（實(shí)際上是辦公為主）無法吸引企業(yè)入駐，可能導(dǎo)致改造后失敗。工改住從商業(yè)角度來看，是風(fēng)險(xiǎn)最小的一種方式。（3）遠(yuǎn)郊的項(xiàng)目呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，既有工改住，又有工改工和工改商。主要原因在于遠(yuǎn)郊各個(gè)區(qū)域情況有比較大的差異。比如，在有的遠(yuǎn)郊地區(qū)，已經(jīng)形成了一定的商業(yè)中心，如果城市更新靠近區(qū)域商業(yè)中心，就會(huì)充分考慮改為商業(yè)。從總體來看，遠(yuǎn)郊本身人口密度較低，而項(xiàng)目改造方向的多元化導(dǎo)致其人口分布影響不大。

3. 城市更新導(dǎo)致紳士化，擠出城市必要的配套服務(wù)人口

城市更新對(duì)于區(qū)域人口結(jié)構(gòu)的影響一般都非常顯著。城市更新往往是對(duì)比較破落、陳舊的區(qū)域進(jìn)行改造。目前深圳城市更新基本上還是以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，改造后產(chǎn)品品質(zhì)比較高，滿足相對(duì)富裕階層人士的需要。因此，改造之后，新入住的人口（包括業(yè)主和租戶）在收入水平方面有大幅的提升。

此外，特別值得注意的是由于片區(qū)改造將原來低收入人群擠出片區(qū)，可能導(dǎo)致片區(qū)生活成本和營(yíng)商成本上升。舉例來說，如果鐘點(diǎn)工能住在雇主步行距離區(qū)域內(nèi)，就可以大幅度節(jié)省交通時(shí)間和交通成本。如果被迫搬遷到較遠(yuǎn)距離的區(qū)域，則可能導(dǎo)致其交通時(shí)間和成本上升，從而提高報(bào)價(jià)，雇傭成本將明顯上升。比較市區(qū)和郊區(qū)，市區(qū)的城市更新可能導(dǎo)致“富豪化”運(yùn)動(dòng)；而郊區(qū)的城市更新則導(dǎo)致“白領(lǐng)化”趨勢(shì)。因此，毫無疑問，深圳也存在“紳士化”趨勢(shì)。

本次研究的36個(gè)項(xiàng)目，剔除工改工和工改商項(xiàng)目，剩下29個(gè)項(xiàng)目。我們按照區(qū)位對(duì)這些項(xiàng)目在改造前后人口結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行了梳理。基本上所有的項(xiàng)目均導(dǎo)致了人口紳士化現(xiàn)象。被置換出去的人口主要為三類：一是工廠務(wù)工人員，這一類型人口在近郊和遠(yuǎn)郊項(xiàng)目中占比較高；二是第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員，這一類型人口在市區(qū)項(xiàng)目和近郊項(xiàng)目中占比較高；三是中低收入的白領(lǐng)人員，這一類型人口往往是從市區(qū)被置換到近郊甚至遠(yuǎn)郊。

人口紳士化最典型的項(xiàng)目是京基100。京基100所在地是原蔡屋圍老圍，是典型的城中村。該項(xiàng)目占地約4.7萬平方米，拆遷舊房建筑面積約15萬平方米，其中村集體用房約4.5萬平方米，村民房約10.5萬平方米。新建建筑面積約為62.5萬平方米，包括寫字樓、住宅、商場(chǎng)、酒店和公寓。在改造前人口主要為：（1）50%左右的中低收入白領(lǐng)，主要在蔡屋圍從事金融和貿(mào)易工作，工作年限在1～3年時(shí)間，收入偏低；（2）45%左右的第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，主要為在蔡屋圍周邊的餐館、百貨商場(chǎng)和辦公場(chǎng)所等工作；（3）5%左右的原村民，基本不工作，靠出租房屋為生。改造后人口構(gòu)成為：（1）90%為高收入人群，主要為在蔡屋圍區(qū)域工作的金融企業(yè)中高層管理人員、技術(shù)人員和企業(yè)主，參加工作時(shí)間普遍在8～10年及以上，收入水平較高，在深圳其他區(qū)域也有住房，住在這里區(qū)域主要是為了便于上班；（2）10%為原村民，因?yàn)榄h(huán)境美化了，部分此前搬離蔡屋圍的居民再次搬回來。

通過城市更新，此前居住在城中村、為商務(wù)區(qū)服務(wù)的配套服務(wù)人口（如從事餐飲、酒店、休閑、安保、快遞、理發(fā)等職業(yè)者）不得不因?yàn)楦叻孔舛犭x至較遠(yuǎn)的地帶居住。距離帶來的交通成本、時(shí)間成本等導(dǎo)致其配套服務(wù)人口要求更高的薪酬，因此導(dǎo)致區(qū)域的商務(wù)成本上漲。

（二）存在的問題

從人口調(diào)控角度來看，我們認(rèn)為深圳目前的城市更新模式仍存在以下問題：

1. 城市更新項(xiàng)目制訂的容積率過高，不利于深圳城市人口總量調(diào)控

《深圳人口發(fā)展十二五規(guī)劃》、《龍崗區(qū)人口發(fā)展十二五規(guī)劃》、《寶安區(qū)人口發(fā)展十二五規(guī)劃》等多個(gè)政府文件中，都提出要通過實(shí)施城市更新減少人口總量，緩解人口壓力。但從數(shù)據(jù)分析來看，由于城市更新項(xiàng)目容積率制定得過高，導(dǎo)致深圳人口調(diào)控目標(biāo)可能無法實(shí)現(xiàn)。

2. 城市更新項(xiàng)目過于側(cè)重實(shí)施商業(yè)性，不利于提升深圳人口布局合理

深圳和其他城市一樣，不僅僅人口總體密度過高，而且分布不均衡現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。羅湖、布吉等地的人口密度已經(jīng)超過1.5萬人/平方公里，超過了新加坡等地核心區(qū)域的人口密度。因此，政府也希望通過本輪城市更新來重新布局人口，緩解人口分布的不均衡。從人口合理分布角度出發(fā)，人口密集區(qū)應(yīng)該盡量實(shí)施“住改商”、“工改商”或者甚至置換為公共設(shè)施（如公園、學(xué)校），從而減少居住人口和降低人口密度。但從商業(yè)利益最大化目標(biāo)考慮，采用“住改住”和“工改住”更新方式更有利。這種更新模式其結(jié)果是產(chǎn)生惡性循環(huán)，人口越密集的區(qū)域更新過后人口更密集，導(dǎo)致出行難、上學(xué)難、購(gòu)物難等城市問題。

3.城市更新傾向于拆除重建，人口紳士化現(xiàn)象導(dǎo)致營(yíng)商成本劇增

深圳城市更新目前主要采用拆除重建模式。最為典型的就是城中村重建，其在更新前聚集了大量收入較低的新入職白領(lǐng)（城市中心地帶）和為商務(wù)區(qū)配套服務(wù)的農(nóng)民工。隨著城中村改造為高檔住宅小區(qū)，原來的租戶無法承受其租金紛紛搬離，置換進(jìn)來更高收入水平的白領(lǐng)、金領(lǐng)和企業(yè)主等。拆除重建可以實(shí)現(xiàn)城區(qū)面貌大幅提升，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但也要考慮到這一方式可能導(dǎo)致城市商務(wù)配套人口的外遷從而導(dǎo)致商務(wù)成本大幅上漲，損害城市競(jìng)爭(zhēng)力。

三、政策建議

人口調(diào)控是深圳和其他一線城市未來城市發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)，而城市更新大規(guī)模的實(shí)施對(duì)城市人口調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著非常重要的影響。基于深圳在城市更新方面的實(shí)踐，我們建議對(duì)城市更新工作進(jìn)行戰(zhàn)略和策略兩個(gè)層面的調(diào)整，具體建議包括：

一是推進(jìn)城市更新規(guī)劃與人口發(fā)展規(guī)劃的銜接，在規(guī)劃層面實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。在制定城市更新五年規(guī)劃時(shí)，把城市更新對(duì)人口的影響作為制定規(guī)劃的重要因素加以考慮。評(píng)審城市更新五年規(guī)劃時(shí)，人口管理部門作為重要評(píng)議部門進(jìn)行參與。

二是 審批單個(gè)城市更新項(xiàng)目時(shí)增加人口影響評(píng)估環(huán)節(jié)。具體的城市更新項(xiàng)目在重新規(guī)劃土地功能、容積率時(shí)，通過人口評(píng)估可以有效測(cè)算其對(duì)人口的影響。在總體上，要盡量減少“工改住”城市更新模式，以便全市控制人口總量。

三是對(duì)人口壓力區(qū)和非人口壓力區(qū)采取差異性城市更新策略。通過全面的人口、交通和配套評(píng)估，把城市各個(gè)片區(qū)劃分為人口壓力區(qū)和非人口壓力區(qū)。對(duì)于非人口壓力區(qū)，可以采取提高容積率方式來實(shí)現(xiàn)順利推進(jìn)城市更新，但在人口密度較高的人口壓力區(qū)則應(yīng)該通過政府補(bǔ)貼、土地置換等手段控制更新項(xiàng)目的容積率，從而減少區(qū)域的居住人口，緩解人口壓力。

四是保障房建設(shè)與城市更新相結(jié)合，保障城市商務(wù)和居住配套人口的居住空間。在城市更新項(xiàng)目中安排15-20%的保障性住房，提供給在區(qū)域類工作的中低收入白領(lǐng)及生活服務(wù)業(yè)從業(yè)人員，降低其生活成本，保障區(qū)域整體運(yùn)行效率。

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