居民參與社區治理路徑探討

文紅星 周文興

[摘要] 在經濟和社會轉型過程中，計劃經濟時期形成的城市社區行政性管理模式正在逐漸消失，商住小區、農民集中居住區和城市老舊院落成為城市居住區的主體。新形勢下社區管理必須從社區主體出發，提高社區居民的參與度，逐步實現社區群眾自治和社會管理創新。而只有從法律法規、政府職能、公民意識以及自治組織四個方面出發，不斷完善當前體制，才能最終實現上述城市社區治理目標。

[關鍵詞] 社區治理 居民參與 社區自治

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0023-03

[作者簡介] 文紅星（1967 — ），重慶潼南人，四川大學商學院副教授，博士，研究方向：財務管理、公司治理、宏觀經濟；周文興（1992 — ），四川資陽人，四川大學商學院，研究方向：財務管理、公司治理。

一、社區分類與現狀

商品住宅社區、農民集中居住區、城市老舊院落社區，這三類住宅區代表了當下我國城鄉主要的基層社區，所占社區數量與社區人口都在各城市的3/4 以上。

商品住宅社區。商住小區已成為我國城市社區的主要組成部分，在上述三類社區中的比重還會越來越高。商品住宅社區中的居民一般收入水平相對較高，地域背景和受教育程度等存在較大差異，社區基礎設施完善，居民文體及精神需求能得到較好滿足。但是，商住社區的住宅價格普遍更高，如果社區物管水平下降，業主的利益可能受到損害。常見廣大業主、業主委員會、物業服務公司、開發商的糾紛不斷。

農民集中居住區（以下簡稱“農集區”）。以解決失地農民居住、土地集中整治后農村人口居住問題、順應農村地域合理發展、改善農村居民的居住環境和生活水平、提高農村投資效率為目標，將原有自然村落居民向城鎮遷移，從分散居住實現集中居住和生活。農集區大多建筑質量相比商住社區差，配套設施不完善，居民精神文化生活單調，管理相對薄弱。

城市老舊院落。商品房小區隨著時間的推移，房屋逐漸老化，原有居民外搬形成老舊院落；上世紀的政府、事業單位以及國企員工宿舍，隨著經濟體制的轉型尤其是國企改革，大量的類似社區原有居民開始搬遷，原有社區內居住的大多是老弱病殘或外來流動人口，社區經費不足從而無力治理。

二、居民參與社區自治的問題分析

社區居民自治主要有四個方面的問題。

（一）社區居民自治的政治法律方面障礙

主要是社區居民委員會和業主委員會或業主大會的權利沒有得到法律保障。從1982年修訂《中華人民共和國憲法》開始，居民委員會便被定性為基層群眾自治組織。但何為自治，以及如何保障自治卻直到1989年制定《中華人民共和國城市居民委員會組織法》才有定論。而該法第2條規定，自治也必須接受基層政權的指導、必須依靠基層政權的支持和幫助，而不是可以主動要求政府給予幫助。其次，各省市以條例的形式貫徹實施《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，都將具體問題的解釋權授予省級民政部門，從而給各地政府很大的權限，對本地的居民自治進行自上而下的行政干預。再加上居民委員會對于基層政權在選舉以及辦公場所、費用等方面的依賴，居民自治失去了活力。第三，從目前的法律法規來看， 居民委員會實際上缺乏明確的職責范圍，成為沒有政府名分的基層政權的派出單位，實際上協助政府履行了公共管理的職能，在日常工作開展中缺乏群眾基礎。

此外，業主大會或業主委員會還不是一個社團法人，在與物管公司、開發商進行訴訟時，需要2/3 業主們的授權，這使得在代表全體業主維權時，雙方不對等。業主大會或業主委員會進行司法訴訟或仲裁時難度較大。

（二）社區居民自治的社會文化和居民心理障礙

有的商住小區內業主不愿意為大家服務，缺少業委會候選人而導致業委會組建難。有的社區因為居民擔心業委會成立以后有人以權謀私便不組織成立業委會。此外，業主們主動參與公共事務自治管理較少，不少業主只認為擁有自己房屋專用部分的權利，對整個小區公共部分的權利不清，認為公共財產受損與自己無關，所以主動參與自治行動的較少。而農集區的居民，仍然受到家族意識和宗法觀念的影響，雖已離開農村，但依舊維系著以往的“熟人社會”關系。

（三）社區居民自治缺乏經濟支持

當前，我國社區建設資金的主要來源有：政府的財政投入，如財政撥款；社會資助如區單位的贊助、開發商的贊助；社區自籌，如建立停車場、服務站等。

調研發現，大部分的社區反映出的最大問題就是經費不足。社區工作人員報酬較低。財政撥款不足以支持社區建設和治理。社區“造血”功能不足，公共收入太少。

（四）社區居民自治的運作機制不完善

在社區自治進程中，一些社區黨組織、社區居民會議和社區居民委員會沒有各司其職、各盡其責，真正充當好領導層、決策層和執行層的角色。在實際工作中，每年能夠定期召開業主大會的少之又少。其中，業主參與積極性低是一個重要原因，無償工作導致業委會工作不力同樣加重了這一問題。

三、居民參與社區治理的路徑探討

（一）盡快建立健全相關法律法規

首先，必須保障社區居委會和業委會的合法地位，從法律上賦予其高度的自治權，不再作為以往基層政府在社區的派出機構，充分發揮其作為基層自治組織的效力。要盡快修訂現有各地《物業管理條例/辦法》。現有的住建部《業主大會和業主委員會指導細則》（建房〔2009〕274號）規定較為原則，不少條款缺乏操作性。而各省市的《物業管理條例/辦法》等規范性文件，大多數都在2004～2009年出臺，還沒有預見到商住小區業主自治的新問題以及農集區快速發展所面臨的問題。其次，應從法規上明確商住小區公共財產的歸屬。以法規的形式明確有爭議公共財產的歸屬，這樣做可以從根源上減少矛盾。第三，以法律法規的名義為社區治理提供經費支持，比如社區工作人員的薪酬、社區人員配備等。

（二）基層政府加強指導監督與服務

首先，政府要加強對物業服務公司的監管，明確一個管理部門對物業服務企業的監管責任與權力（如各地市房地產管理局物管處）。其次，政府要逐步退出社區具體的管理和治理活動，放開權力的制約，從方向和原則上進行指導，而將具體的治理行為全權下放給社區自身。最后，針對農集區以及老舊院落等劣勢群體，政府應承擔部分經費支出和提供服務的職責，尤其是農集區，在失地農民工作和生活并不穩定的情況下，由政府統一支出公共經費用于社區建設和治理，同時免費提供相應的物業服務等。

（三）培養居民公民意識與公共意識

短期而言，要通過一些具體的手段，如編制一些小區民主自治的小冊子，采用簡單問答方式，普及商住小區民主自治的常識，讓業主們知道民主自治方法，實現的途徑，法律法規的基本要求，在法制的框架內，推進基層社區公共事務和公益事業中的群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。針對農集區居民，可以通過宣傳欄、居民集會、小廣播、QQ群、微信群等讓過去習慣于熟人社會生活的人知道在公民社會里哪些事不該做（比如打擾別人）、哪些事可以做、哪些事提倡做、哪些事不能做。加強居民教育，特別是公共意識教育，轉變傳統觀念，改進與城市生活不相符的生活習慣。

（四）建立和完善社區自治組織

業主大會與業主委員會的建設勢在必行。開展這項工作首先要明確推進主體——各區縣政府及街道辦事處。建議各地政府要將此項工作確定為街道辦事處（鄉鎮政府）的工作責任，落實人員配備。其次，明確工作任務，各地市縣政府要按照“應建盡建”的要求，對符合業主大會設立條件的社區，督促街道辦積極組織業主大會，并指導監督業主大會、業主委員會依法履職。第三，建立考核目標，各地市縣政府要將基層社區社會管理的重要內容：商住小區業主大會設立率列為年度工作目標考核，逐年提高業主大會設立率，以確保此項工作的落實。

對于已經設立了業主大會（業主委員會）而沒有按期工作，履行職責的，街道辦事處應該督促業委會改進工作，落實責任。對業主委員會和業主大會處于癱瘓狀態（業委會集體辭職、任期屆滿未重新選舉）商住小區，街道辦事處和社區更應該積極介入，組織小區的業主大會及業委會換屆選舉，不能夠出現“缺位”。

而老舊院落則可以沿用歷史形成的居民小組和單元樓棟長等組織形式作為院落的群眾自治與社會管理組織，尤其是規模較小、居民市場意識薄弱或缺乏民主自治參與意識、經濟水平低或自治水平低的老舊院落。

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