特大城市人口的國際比較

[摘要] 我國特大城市人口調控已經成為城市治理所面臨的一個重要問題。本文通過特大城市人口的國際比較，發現中國特大城市無論是數量、規模、集聚程度，還是人口密度并不明顯偏高。中國較短的海岸線、緊張的人地關系以及工業化和城市化的特殊發展階段，也決定城市化更應該趨向集約化、緊湊化方向發展。

[關鍵詞] 特大城市 人口規模 國際比較

[中圖分類號] F291.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0026-05

[作者簡介] 胡彩梅（1982 — ），女，山東郯城人，副教授，綜合開發研究院（中國 ﹒ 深圳）、中國社會科學院經濟研究所博士后，研究方向：城市經濟。

近年來，特大城市頻頻出手限制外來人口，但是卻很難阻擋其人口增長趨勢，特大城市人口規模規劃目標屢遭突破。數據顯示，2010 年底上海常住人口為2301.91 萬人，大大超過了“十一五”規劃所設定的1900萬人的目標；2010 年底北京常住人口為 1961.2 萬人，提前 10 年突破了《北京城市總體規劃（2004—2020 年）》中所確定的1800 萬人的目標。當前，特大城市人口規模控制已然成為城市治理所面臨的一個重要問題。

一、中國與世界特大城市數量比較

聯合國發布的《2014年世界城市化發展展望》顯示，2015年世界城市人口規模將呈現如下狀況：城市人口規模超過1000萬的將有29個，介于500～1000萬之間的有44個，100～500萬的有428個，50～100萬的有538個，30～50萬的有690個。而中國人口規模超過1000萬的城市有6個，占世界的20.69%；500～1000萬的有10個，占世界的22.73%；100～500萬的有89個，占世界的20.79%；50～100萬的有155個，占世界的28.81%；30～50萬的有147個，占世界的21.30%，如圖1所示。總體而言，中國各規模的城市數量均占世界的1/5左右，城市規模呈均等化現象。

根據該報告的數據，2015年中國人口規模500萬以上的城市數量與人口規模100～500萬的城市數量之比為0.18；從整個世界來看，該比值為0.17，中國基本處在世界的平均水平。陸銘和陳釗的研究表明，中國2009年市轄區年末人口規模超過300萬的城市有18個，人口規模介于100～300萬之間的城市有106個，兩者比率也為0.17。著名區域經濟學家亨德森的研究表明，2000年全球人口規模300萬以上的城市與人口規模介于100～300萬之間的城市之比為0.29；而中國同口徑測算的比值為0.119。由此可見，雖然2000年以來中國城市人口在向大城市不斷集中，但特大城市數量僅為世界平均水平，特大城市并不明顯偏多。

二、特大城市人口現狀

（一）特大城市人口規模的國際比較

聯合國發布的《城市集聚區2014》列出了世界人口規模最大的30市集聚區。其中，上海排名第3，與最大的城市群東京圈相差1480萬人；北京排名第7，與東京相差1830萬人；重慶排名第16，與東京相差2490萬人；廣州排名第22，與東京相差2600萬人；天津排名第24，與東京相差2690萬人；深圳排名第26，與東京相差2710萬人。單純從人口規模的角度而言，中國的特大城市人口規模并不算特別高，并未達到人滿為患的地步。

（二）特大城市人口的集聚程度

從人口集聚程度來看，中國特大城市所集聚的人口占總人口的比重以及占整個城市人口的比重，顯著低于世界其他特大城市。布宜諾斯艾利斯集聚了阿根廷35.9%的人口、39.2%的城市人口；東京圈集聚了日本29.8%的人口、32%的城市人口；首爾集聚了韓國19.7%的人口、24%的城市人口。相比之下，上海僅集聚了中國1.6%的人口、3%的城市人口；北京集聚了中國1.4%的人口、2.6%的城市人口；廣州集聚了中國0.8%的人口、1.6%的城市人口；天津和深圳分別集聚中國0.8%的人口、1.4%的城市人口。

（三）特大城市人口的密度

城市面積有行政區劃意義上的市區面積和城市建成區面積之分，各國的統計口徑不甚一致，所以對世界各國城市人口密度進行比較非常困難。城市建成區面積是能夠更加科學衡量城市面積的指標。但是，城市建成區在國際上并沒有統一的定義，各個國家的標準都不盡相同。美國市場咨詢機構Demographia每年都會按照統一標準對世界各國城市的市區面積、人口等相關指標進行報告。該機構所使用的市區（Urban area）也叫建成區（Built-up area）或城市集聚區（Urban agglomeration），指的是屬于同一個勞動市場的連續建成區，不包含農村土地。市區被認為是最能代表“城市足跡”的指標，它指的是在晴朗的夜晚，飛機或衛星可以明顯觀測到亮燈的區域。

Demographia發布的《世界城市區域研究第11期年度報告》（Demographia World Urban 11th Annual Edition： 2015：01）顯示，在世界最大的30個城市區中，上海的人口密度為6100人/平方千米，北京為5500人/平方千米，廣州—佛山為6000人/平方千米，深圳為6900人/平方千米，天津為5400人/平方千米， 遠低于達卡43500人/平方千米，孟買32400人/平方千米，德里12100人/平方千米，首爾10400人/平方千米的數值，如圖2所示。由此可見，中國特大城市的人口密度并非世界最高。

三、影響中國特大城市

人口規模的特殊因素

通過世界特大城市的橫向比較，可以發現中國的特大城市數量既不是太多，也不是規模太大、人口太密。中國較短的海岸線、緊張的人地關系以及工業化和城市化的發展階段等特殊國情，決定了中國的特大城市在加速城市化發展、資源集約利用、發揮規模效應等方面應該承擔更多的責任。

（一）較短的海岸線

縱觀世界人口遷移與流動的歷史，可以發現一個重要規律，即人口由內陸地區向沿海地區的遷移。從世界人口分布密度來看，沿海沿湖的平原地帶，尤其是一些海岸線比較曲折、具有優良港灣的地區或某些大河入海口處，是世界人口最稠密的地區。目前，各大洲中距海岸200公里以內臨海地區的人口比重，已顯著超過了其面積所占的比重，并且沿海地區人口增長的趨勢將會長期存在。由此可見，海岸線的長度會對一個國家的人口密度產生影響，換言之，一個國家的人均海岸線越短，人口密度就會越高，反之亦然。選取統計數據可以獲得、總人口超過百萬并擁有海岸線的112個國家2010年的數據為研究對象，分析其人口密度與人均海岸線長度之間的關系（如圖3所示），可以看出，兩者的對數值呈現負相關關系，線性相關系數為-0.40。同樣的道理，一個國家的人均海岸線越短，特大城市的數量就應該越多。以人口超過百萬，擁有海岸線、擁有百萬以上人口城市的87個國家為研究對象，分析百萬以上人口城市數量與人均海岸線的關系（見圖4），可以看出，兩者的對數值同樣呈現負相關關系，相關系數為-0.18。盡管相關度并不是特別高，但是相關的方向還是很清晰的。

中國海岸線總長度為32075千米，其中大陸海岸線長度為14500千米。按海岸線總長度計算的海岸線與國家面積之比僅為3.335米/平方千米，人均海岸線長度僅為0.023米。在擁有海岸線的190多個國家中，中國海岸線與國家面積之比排名第147位①。因此，中國較短的海岸線意味著中國應該具有更高的城市人口密度。

（二）緊張的人地關系

土地是一種稀缺資源，人口越多的國家土地資源越稀缺，人口密度也就越高。狹義的人地關系是指人口與耕地的關系，廣義的人地關系是人類社會與自然環境交互作用的關系。截至到2015年3月，中國人口為13.96億，位居世界第一，占世界人口72.11億的19.36%。就狹義的人地關系而言，據聯合國統計，2012年中國人均耕地面積0.0784公頃/人；而世界平均水平為0.1986公頃/人，中國僅為世界平均水平的2/5。顯然，由于人口數量多、基數大，中國的人地關系較為緊張。但是，世界上許多國家人口密度比中國還要高，如新加坡、日本、韓國、英國等。這些國家雖然土地稀缺，但是憑借發達的經濟基礎和高度集約的城市，緩解了這一矛盾。

因此，對中國而言，發展大城市，提高人口聚集度，是緩和人地關系矛盾的有效途徑之一。根據世界銀行2015年的《東亞變化中的城市圖景：度量十年的空間增長》報告顯示，2000～2010年間，東亞869個城市中有484個城市（占56%）人口密度呈上升趨勢；385個城市（占44%）人口密度呈下降趨勢，其中有364個城市（占94.55%）來自中國。這一方面說明，中國城市發展存在“攤大餅”式的無序擴張，未能積極推動土地資源的集約利用；另一方面說明，中國有很多城市的人口流失，而同時某些城市的人口更加集聚。換言之，中國人口有向大城市進一步集聚的趨勢。

（三）工業化和城市化的特殊發展階段

早在20世紀70年代初，西方發達國家就基本上完成了工業化和城市化過程。目前，這些國家人口的城市化比例最高已達到90%，最低也在65%以上。中國正處于工業化和城市化快速發展的特殊歷史階段，而且人口基數大。據聯合國《2014全球城市化發展報告》預計，到2020年，中國城市人口將達到8.74億，城市化率達61%；到2030年，中國城市人口將達到10億，城市化率達68.7%。2014年底中國城鎮人口達7.49億，這意味著到2020年和2030年中國分別將至少有1.25億和2.51億人口進城。這些人口將流向何處呢？

本文分別選擇10個常住人口超過1000萬、10個常住人口300～500萬以及10個常住人口100～300萬的城市，計算其2008～2013年間常住人口的增長率（如圖5、6、7所示），可以看出，人口超過1000萬的城市常住人口年均增長率顯著高于300～500萬和100～300萬的城市，除石家莊、保定和重慶低于2%外，其他城市均高于2%；而300～500萬和100～300萬的城市常住人口年均增長率無顯著差別，除中山、舟山和酒泉增長率略高于1.5%，其他城市均在1%左右，甚至有4個城市年均增長率為負。這說明特大城市比中小城市具有更大的吸引力。這意味著，在未來的城市化過程中，如果戶籍制度等人為設限被逐步取消的話，將會有大量的農村或中小城鎮人口流入特大城市或超大城市。

四、特大城市人口規模

國際比較對我國的啟示

對特大城市數量、人口規模、人口集聚程度、人口密度的國際比較研究發現，中國各規模的城市數量均占世界1/5左右，特大城市并不明顯偏多，城市規模呈均等化現象；從人口集聚程度來看，中國特大城市所集聚的人口占總人口的比重以及占整個城市人口的比重都顯著低于世界其他特大城市；中國特大城市人口密度也并非世界最高。中國較短的海岸線、緊張的人地關系以及工業化和城市化的特殊發展階段等特殊國情，決定著中國的城市化發展應該向集約化、緊湊化方向發展。

（一）遵循特大城市發展的內在規律，減少不必要的人為干預

特大城市因擁有更多的資源、集聚更多的企業、產生更多的技術創新、更為活躍的商業活動而搭起了更高、更大的平臺，創造了更多的就業機會和選擇。特大城市所特有的高端醫療、優質的教育資源、完善的公共服務、多元化的文化和藝術，使得人們可以享受更高質量和更豐富的生活。因此，人們向往生活在大城市是情理之中。

根據城市自組織理論，城市系統是一個非平衡、開放性的自組織系統。自組織系統在遠離平衡的狀況下會朝著有序、有組織的方向發展，是“從混沌到有序”的演化過程，或從一種有序狀態轉換為另外一種有序狀態的過程。住房價格、土地供應、就業機會等在城市空間上的不均衡，是推動市民遷居和城市居住空間不斷演化的動力，而市民的遷居和人口流動又會反作用于房價、土地供應和就業機會。換言之，城市規模會在城市自組織的過程中達到最優，這是城市的發展規律。任何試圖打破發展規律的做法，都會顯得蒼白無力。人為控制城市人口目標，在短期內可能會有一定的效果，但它會破壞城市的自組織過程，導致城市的畸形發展，甚至會激發社會矛盾，帶來自組織系統的突變。

（二）用發展的眼光看待城市的承載力

早在很多年前，就有人呼吁中國特大城市承載力已經不堪重負。盡管特大城市的人口規模目標屢被突破，但這些城市依舊有序地運轉著，普通民眾并沒有感覺到不堪忍受。并不是人們的忍耐力在提高，而是城市的承載力在變化。雖然，城市承載力不是可以無限提高的。但是，也不能將城市的承載力視為一個固定值，要用發展的眼光來看它。隨著技術進步和城市治理水平的不斷提高，城市承載力是可以不斷提高的。如隨著技術的進步，超高建筑的大量興建，大大提高了特大城市的土地承載力；軌道交通技術、智能交通系統的出現，可以極大地緩解交通擁堵現象，提高特大城市的交通承載力；階梯性水價、氣價的出臺有助于節約用水和天然氣錯峰使用，因此水資源、能源的承載力也會相應增加。

（三）提高規劃的前瞻性和科學性，預防大城市病

當人口持續增長導致城市集聚出現不經濟或導致“大城市病”時，市場就會調節人口增長，此時的城市人口實際規模一般會大于經濟最大人口規模。由此可見，市場經濟有使城市數量過少、規模過大的傾向。紐約、東京、倫敦、巴黎等國際領先城市，在城市發展過程中都曾不同程度受到城市病的困擾。

除了市場失靈會導致大城市病發生外，城市空間布局的不合理，居住、產業、公共服務等功能布局不匹配，也會直接影響城市運行效率，導致大城市病的發生。因此，提高城市規劃的前瞻性和科學性，也是防治大城市病的重要手段。國際領先城市在利用高人口密度帶來經濟優勢的同時，仍能維持民生保障、社會穩定及高效的資源分配利用，與其科學合理的規劃是密不可分的。

[參考文獻]

[1] 陸銘. 大城市人口還有增長空間[J].財新.中國改革，2013（3）.

[2] 楊卡. 基于自組織系統論的“城市病”本質、根源及其治理路徑分析[J]. 暨南學報（哲學社會科學版），.2013（10）：132-139.

[3] 桂新. 大城市化：城市化進程的必然結果[EB/OL].人民網天津視窗， 2010-11-30.