醫療服務對外開放的意義和謀略

[摘要] 我國醫療服務對外開放既有機遇，也面臨挑戰。為了更好地推進醫療服務開放，可打造“廣州醫療”等地方品牌和全國品牌，推動專業資格國際互認談判，構筑國際醫療服務信息平臺，對外資繼續開放高端醫療服務，并適當鼓勵其進入相對薄弱的地區和專業領域，大力拓展國際醫療旅游服務，適度推進優勢醫療服務和中醫服務“走出去”，研究并試行境外人士就醫免簽政策。

[關鍵詞] 醫療服務 服務貿易 對外開放

[中圖分類號] F124.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0060-04

[基金項目] 廣州市哲學社會科學規劃課題“廣州市醫療服務對外開放戰略與法律規劃研究”（編號：09B64）和廣州市城鄉公共衛生服務體系建設重點研究基地項目。

[作者簡介] 洪亦卿（1976 — ），安徽歙縣人，南方醫科大學人文與管理學院副教授，南開大學和日本愛知大學博士研究生，研究方向：國際經濟法、國際貿易。

隨著內地與香港、澳門《關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）及其各階段協議的實施，大陸與臺灣地區《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA）的生效，以及2013年《海峽兩岸服務貿易協議》的簽署，我國醫療服務對外開放力度不斷加強，先行先試措施漸次推行。本文以廣州為例，研究我國醫療服務對外開放的意義和對策。

一、醫療服務對外開放所面臨的機遇

1. 穩定的外國客源

來華外國人是我國涉外醫療服務機構的主要客源，尤其是定居或長期居住在我國的外國人。近年來，每年幾百萬人次外國人從廣州各口岸入境、出境和過境。截至2012年6月，廣州常住登記外國人口3.4萬，2013年廣州接待過夜海外旅游者768萬人次。這為涉外醫療機構提供了穩定的客源。還有許多境外患者專程來廣州治病療養。比如，南方醫科大學附屬南方醫院的絕大部分外籍病人是經人介紹從國外而來，每年廣交會期間很多外商的家屬會隨同前來就醫療養。

2. GATS、CEPA和ECFA等協議下的開放政策和先行先試措施

依據CEPA補充協議和ECFA早期收獲計劃，在醫療服務領域，港澳臺服務提供者在廣東省內能享受到更多的“超GATS”待遇，這些待遇已超出內地其他省市的對外開放政策。據GATS、CEPA、ECFA和可能生效的《海峽兩岸服務貿易協議》，包括港澳臺在內的境外優勢資本、知名醫療機構和優秀醫療人才可以商業存在或自然人存在形式來廣州提供醫療服務，或在自己國內提供跨境醫療服務；境外消費者也可來廣州接受醫療服務；廣州的金融資本和醫療機構亦可走出國門，開辟國際市場。

3. 廣州健康醫療中心、國際健康產業城和健康醫學中心等的規劃建設

2013年《廣州市醫療衛生設施布局規劃（2011-2020年）》提出：在越秀區建設廣州健康醫療中心，在廣州國際金融城起步區設立港澳臺醫學中心，在白云區建設以中醫藥為核心的廣州國際健康產業城，在南沙區建設廣州健康醫學中心，籌建高端醫學城，開展涉外高端醫療服務合作。這些項目建設必然要引進境外資金、醫療技術及管理經驗，尤其是在高端醫學城的建設中，境外強勢資本、知名醫療機構和優秀人才大有可為。我國其他城市在實施醫療衛生規劃時，引進外來資本、醫療技術和醫院管理經驗也是一種必然選擇。

二、醫療服務對外開放所面臨的挑戰

1. 醫療資源部分短缺且分布不均

本地醫療資源和水平是醫療服務開放的物質和技術基礎。從全國來看，各省市間和各省市內部的醫療資源分布仍舊不均，農村和城市的差距尤其明顯。這種情形制約了醫療服務發展和醫療公平的實現，不利于醫療服務總體水平的提升和國際競爭力的培育。就廣州而言，中醫醫療機構基礎薄弱；專科醫院不僅數量少，且規模小，大多床位和用地面積不足；兒科、精神、康復、老年病、護理等急需專業發展緩慢，全市僅一間市級兒童醫院，花都區、從化區和增城區無精神科病床。此外，醫療資源在中心、非中心城區及郊區分布不合理，越秀區、海珠區、荔灣區北部、天河區和白云區南部等區域擁有全市約80%的大型醫療機構，尤其是越秀區，集中了50%的省部屬或市屬醫療機構，因而中心城區醫療服務壓力過大，其他城區與郊區醫療服務嚴重不足。這種情況在我國其它城市普遍存在。

2. 國際優質服務品牌缺乏

缺乏國際公認的優質醫療服務品牌是我國開放醫療服務所面臨的一大問題。在廣州， 2013年底各類衛生機構（不含村衛生室）共2639間，其中醫院222間。中山大學附屬醫院、南方醫科大學附屬醫院、廣東省人民醫院等脫穎而出，是廣東省公認的優質品牌，在國內影響力也較大，但與國際知名醫院相比仍有差距。

3. 產業間協同不夠

根據GATS，醫療服務對外開放涵蓋跨境交付（Cross-border supply）、境外消費（Consumption abroad）、商業存在（Commercial presence）和自然人存在（Presence of natural persons）四種方式，從而伴隨著人員、資本、技術或信息的國際或區際流動。人員問題涉及各國移民和就業政策，投資資本關涉國際收支、外匯管理等國家金融安全，技術信息交流事關互聯網等通訊服務和知識產權等法律政策，所以醫療服務開放需要相關產業間的政策協調與技術互動，外貿行業或醫療行業的單獨舉措不足以保障。廣州與其他城市一樣，缺乏“大醫療、大服務、大貿易、大旅游”思維，沒能統籌相關產業政策，消除部門間壁壘，在打造服務品牌方面亦缺乏協同意識，各自為戰，多年來難以形成核心競爭力和產業集群，國際影響力有待加強。

4. 我國法律政策與現實的不良影響

我國對境外醫療服務提供者來華設立商業存在或者以自然人形式提供服務，采取較嚴格的準入制度，對從業人員的入境、居留也有較嚴格的限制。這樣雖有利于保護我國醫療服務業，但限制了境外資本和技術的進入，不利于長遠發展。據統計，從2012年11月22日到2013年11月8日，僅42人在廣州辦理了1年期的外國醫師來華短期行醫證。我國法律體系還有漏洞，一些醫療糾紛不能及時合理解決，“醫鬧”不時發生，某些新聞媒體不能客觀報道醫療突發事件，這些情況都會給醫院經營帶來負面沖擊，影響境外服務提供者對我國醫療服務市場的信心和抉擇。

5. 外國法律政策的限制與不利現實

各國對本國醫療服務市場的保護通常較為嚴格，限制外國服務提供者進入，并規定本國居民如果去海外就醫，則不能享受醫療保險待遇。美國部分州即立法規定醫療保險只覆蓋本國醫療機構。此外，部分發展中國家的衛生法制不完善，非法行醫現象普遍存在，各國間對醫療專業資格互認等問題長期存在分歧。這些都是我國必須面對的問題。倘若應對不當，將阻礙我國醫療服務“走出去”。廣州也需制定對策，應對上述政策限制和現實問題。

6. 國內外醫療服務市場競爭

北京、上海和廣州在我國醫療服務開放中處于領先地位，但越來越受到內地其他城市的挑戰。自2014年1月起，港澳臺資本已被允許在全國地級以上城市設立獨資醫院。2014年7月國家衛生計生委、商務部聯合發布《關于開展設立外資獨資醫院試點工作的通知》，允許北京、天津、上海、江蘇、福建、廣東、海南7省市設立外資獨資醫院。目前臺資獨資的上海禾新醫院和港資獨資的深圳希瑪林順潮眼科醫院已經開業，外國資本獨資的阿特蒙醫院也將在上海自貿區開工建設。可以預見，國家的先行先試政策將擴展到更多省市，不再局限于廣東等個別省市。廣州這樣的大城市只有抓住機遇，先人一步，才能在激烈競爭中立于不敗之地。另外，境外城市尤其是我國香港、日本東京、韓國首爾等亞洲大城市的先發優勢和歷史積淀，對包括廣州在內的國內幾大城市角逐國際市場的努力構成了巨大壓力。

三、醫療服務對外開放的戰略對策

（一）打造地方醫療品牌和全國統一優質品牌，推動專業資格國際互認談判

為發揮產業集群效應和優質品牌效應，從“大醫療、大衛生、大健康”觀念出發，各省市應結合自身優勢，提出特色服務理念，打造地方醫療服務品牌。在此基礎上，由國家衛生計生委和教育部等部門主導，全國百強醫院和各醫學院校應合縱連橫，協同創新，提高服務水平，共同打造幾個全國范圍的優質醫療服務品牌，并聯合攻關與集中宣傳，將其推向國際。為了減少外國醫療服務貿易壁壘，我國政府應在商務部的主導下，會同相關職能部門，推動醫療專業技術資格互認和醫院認證方面的國際合作，特別是中醫學科和中醫資格的國際認可。各級政府應加強醫療服務行業管理，強化透明度，簡化并規范境外資本辦醫審批流程；改革醫療服務體制，均衡地區差異，推進服務標準化，提升服務水平；在倡導醫療糾紛調解解決的同時，確保法院和仲裁機構的獨立地位，培育良好的行業聲譽和投資環境。

具體到廣州，可明確提出“廣州醫療”概念，積極打造這一品牌，研究和拓展該品牌內涵和品牌精神，并以此為領軍產業，利用廣州健康醫療中心、國際健康產業城和健康醫學中心及高端醫學城的建設，科學規劃，凝聚產業優勢，帶動上下游產業，提高綜合配套能力，擴大與周邊地市及港澳臺的合作，形成產業體系，發揮區域協作優勢，從而提高“廣州醫療”品牌的競爭力。在“廣州醫療”大品牌之下，廣州各醫療機構應發揮各自技術和價格優勢，提高服務質量，凝練幾大特色醫療服務子品牌，并加強子品牌國際認證，與國內外傳媒合作開展品牌營銷。政府應積極引導和支持子品牌推廣活動，協調國際認證，推動并配合國家主管部門開展醫療專業資格互認問題的對外談判，特別是與港澳臺的資格互認。

（二）構筑國際醫療服務信息平臺，設置“國際病患中心”

我國應在政府部門的主導下，建設統一的“國際醫療服務信息平臺”。該平臺還應設置“國際病患中心”，協助醫療機構建立國際病患服務標準模式，交流服務經驗，并為外國病患來華就診提供便利，如協助擬定醫療康復計劃、選擇醫護人員、辦理食宿等。

廣州也應構筑統一的“廣州醫療服務信息平臺”，從屬于上述國際醫療服務信息平臺。該平臺應提供廣州市各類涉外醫療資源的基本信息和醫療旅游產品信息，及時發布醫療服務政策，提高透明度，方便外資了解廣州醫療服務市場，還應搜集并發布外國和其他地區醫療服務狀況的市場信息和指導建議，方便廣州醫療服務提供者走出國門。

（三）對外資繼續開放高端醫療服務，適當鼓勵進入相對薄弱的地區和領域

隨著我國醫療體制改革的深入，公立醫療機構勢必越來越多地提供基本醫療服務，優先強調醫療資源的公平配置，民營醫療機構（包括外資醫療機構）將更多進入高端醫療服務，優先強調辦醫效益。因此，在醫療資源相對薄弱的地區和服務領域，可以大力引入國內民營資本和港澳臺資本。對于外國資本則優先鼓勵其進入技術薄弱領域和高端醫療服務，并分階段擴大開放地區。外資醫療機構可以是營利性或非營利性的。主管機關應做好立項審批、運營監管，并強化對傳統醫藥知識產權的保護。

廣州應利用GATS待遇以及CEPA、ECFA等“超GATS”待遇和先行先試政策，繼續引進境外優質資本、領先醫療技術、先進管理模式和醫療服務模式。其優先投資方向應是廣州醫療資源相對薄弱的地區和專科領域。為此，在中醫、康復、護理、腫瘤、兒童、精神衛生、老年病和慢性病等專業領域，鼓勵外資依法興建合資、合作或獨資專科醫療機構，鼓勵在花都區、增城區和從化區等醫療資源相對薄弱的區域舉辦二級以上規模的大型醫療機構。

（四）大力拓展國際醫療旅游服務，促進產業聯動

各省市應借鑒臺灣等地區的經驗，本著以旅游促醫療、以醫療促旅游的目的，把醫療旅游提高到地方旅游發展戰略的高度，條件成熟時再列入國家旅游發展戰略。為此，政府部門、醫療機構、旅行社應分工協作，將醫療服務與旅游服務相結合，深度挖掘和打造本地區的醫療旅游服務品牌，形成產業互助聯動機制。廣州發改委應牽頭，并與衛生局、旅游局、新聞辦、外事辦等多部門分工合作，在衛生、旅游和宣傳等系統之間圍繞國際醫療旅游作好規劃，建立產業聯動工作機制，開發“廣州醫療”旅游品牌，并在旅游局專設“廣州醫療旅游（協調）辦公室”，承擔品牌推廣和聯絡協調任務。

（五）適度推進優勢醫療服務和中醫服務“走出去”戰略

國家和各省市要利用自身技術優勢和較低廉的醫療成本，在充分調研的基礎上，推動優勢醫療服務和中醫服務“走出去”。優先在發展中國家和周邊國家，通過商業存在和自然人存在方式提供服務，并繼續開展國際護理人員的培訓和輸出。國家應在保護海外資本和人員安全與利益方面出臺更多法律政策。廣州由于獨特的地緣優勢和長久的技術、人才積淀，可以先行一步，取得先機。

（六）吸引優質人才來華工作或定居，研究并試行境外人士就醫免簽政策

我國各省市應針對醫療服務行業的實際情況，面向國內和國外，采取多途徑多方式引進優秀醫療人才和管理人才，解決人才待遇問題。對于境外人士來華就醫，有關部門和學者應著手研究進一步放寬入境限制的可行性，包括簡化簽證程序和實行就醫免簽政策。廣州應在人才來廣、留廣方面先行先試，出臺更多優惠政策，政府應協助醫療機構和院校完善人才梯隊。對港澳臺居民及外國人來廣、來粵就醫，協同國家主管部門研究并試行一定期限內的免簽政策。

[參考文獻]

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[2] 廣州市統計局， 國家統計局.廣州調查隊. 2013年廣州市國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. http：//www.gzstats.gov.cn/tjgb/.

[3] 洪亦卿. 論CEPA下廣東與港澳醫療服務貿易先行先試的法律基礎[J]. 中國市場， 2012（49）.

[4] 廣州市統計局， 國家統計局.廣州調查隊. 2013年廣州市國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. http：//www.gzstats.gov.cn/tjgb/.