農村征地補償制度：從生存權到發展權

[摘要] 我國現行征地補償制度無論是補償標準、補償方式、補償范圍還是補償的分配都是一種生存權補償機制。完善征地補償制度，保障失地農民發展權補償不僅是維護社會公平正義的內在要求，也是推動城市化發展的必然要求，更是減少征地沖突、維持社會穩定的現實需要。應加快建立基于失地農民發展權補償的征地補償體系，完善土地管理制度、征地制度、土地產權制度等相關制度，同時從建立城鄉統一的土地流轉市場、建立失地農民生活水平衡量指標體系等方面加強相關配套措施的改革。

[關鍵詞] 生存權補償 發展權補償 征地補償制度 失地農民

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0076-05

[基金項目] 江蘇省社科規劃基金項目“基于農民參與的江蘇征地生態補償法律機制研究”（14FXC002）與江蘇省法學會2014年青年立項課題“基于農民參與的江蘇征地生態補償法律機制研究”（SFH2014C10）。

[作者簡介] 彭小霞（1980 — ），湖北武漢人，東南大學法學博士研究生，江蘇師范大學法政學院講師，研究方向：土地征收補償與生態補償。

一、引 言

農村土地對于農民來說不僅是最基本的生產資料，也是最重要的生活資料，土地被征收，農民失去的不僅僅是土地，還有依附在土地上的一系列財產權、就業權以及教育權等發展權。然而，我國現行的征地補償制度只重視失地農民生存權補償而忽視其發展權補償，由此帶來了一系列社會問題：一方面，低成本的征地帶來了耕地的銳減、土地資源的浪費，進而影響全國的糧食安全；另一方面，基于生存權補償的征地補償將失地農民排斥在土地增值收益分配之外，實質是剝奪了農民合法的參與土地增值收益分配的主體性身份，為失地農民市民化設定制度障礙，造成城鄉二元分割的差距進一步拉大。土地征收的根本目的是促進經濟更快地發展，讓人們過上更美好的生活，但征地補償卻以犧牲失地農民的發展權去換取社會其他主體的發展權，是有失公平和正義的，因而制度本身的合理性令人質疑。從征地補償角度來說，失地農民發展權補償的實質是讓失地農民參與土地增值收益的分配，從而分享城市化和現代化的成果，這在黨中央的一系列重要會議和報告中也得到了體現：黨的十八報告指出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”十八屆三中全會報告提出：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”因此，通過分析我國征地補償重失地農民生存權補償而忽視其發展權補償的制度現狀，在此基礎上對我國征地補償制度提出改革和完善的措施，不僅對于保障失地農民權益，讓農民分享工業化、城市化的成果具有重要的現實意義，而且也為我國黨和政府科學制定征地補償政策提供重要的理論支撐。

二、我國征地補償制度現狀

（一）從征地補償標準來看

土地征收補償中，最受詬病和質疑的莫過于征地補償標準的規定。按被征土地原用途給予補償，從經濟上不能體現土地的最佳用途和最大價值，而且以非常短期的年限土地收益代替了農民長期承包土地的持久性收益，這種“一次性買斷”的補償于政府而言提高了征地效率，但卻無法彌補和抵消農民失地所造成的長期損失；按照被征土地的“原產值倍數法”計算法，排除了影響土地價格的土地所處區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件等重要因素，卻將關聯性不大且呈逐年下降的土地農業生產的年產值作為標準，不但違背了市場規律，而且無視土地功能價值系統構成中能夠體現被征地農民長遠利益的社會價值和生態價值；將地上附著物和青苗的補償標準授權地方政府規定，容易導致補償標準偏低。

總之，這種明顯不合市場規律和生態規律的土地征收補償標準，雖然一定程度上“保障失地農民原有生活水平不降低”，然而其實施的結果卻限制了失地農民分享土地增值收益的權利，使城市化和社會經濟的發展成果無法惠及廣大的失地農民，實質上是剝奪了失地農民的發展權。

（二）從征地補償方式來看

多樣化的征地補償方式在反思單一貨幣補償方式的弊端基礎上產生，從表面上看似對失地農民從生產到生活都給予以了“體貼入微的關懷”，特別是考慮到了失地農民的就業、住房等現實問題，然而，在具體適用時，它們也存在一定的局限性。如土地換社保在參保主體的確定、保險項目的選擇、保障水平確定、保障資金籌集等方面均面臨多重困境；留地安置由于留地所有權與我國二元制土地所有制相沖突、留地比例的標準不統一、留地用途難以確定、留地爭議難以解決等困境，也決定了其適用范圍的有限性；土地入股因其管理模式的市場化和管理成本過高，只適用于經濟較為發達的地區而難以推廣；就業安置能解決失地農民中的青壯勞動力的就業問題，但對于另一部分年老體弱的失地農民卻難以適用。多樣化的補償實質上在很大程度上恰恰體現了土地產權不清和保護不力，貨幣補償標準不公正和補償不足的基本現狀，導致政府財政幻覺加劇和和農民對補償收益的自主選擇權受損。

（三）從征地補償范圍來看

一是現行征地補償制度將被征地農民的房屋作為地上附著物來補償，不僅大大低估了房屋本身的市場價值，而且忽視了房屋于農民而言所承載的情感；二是土地征收，將農用地轉化為建設用地，在改變土地用途的同時也改變了包括土地在內的生態環境系統，大量由鋼筋水泥澆筑的廠房、商品房和大型廣場的建立，不僅嚴重破壞土地作為自然資源所維系的原有生態系統，而且會蔓延到周邊其他的生態環境，征地會造成整體生態環境受損，然而生態補償在土地征收補償中并未涉及。注重失地農民生存權而忽視失地農民發展權的征地補償無法滿足農民的可持續發展，制度的長久生命力難以保證。

（四）從征地補償的分配來看

農村集體經濟組織在我國憲法和相關法律的界定上并不清晰，在主體地位上存在虛化的現象，一旦土地安置費管理和發放的主體虛位，失地農民的安置問題就會懸空。為避免這一情況的發生，地方政府通常將征地補償和安置費交由村委會管理和分配，但在缺乏監督的情形下，許多農村地區的村委會其實是由少數村干部控制，村干部為了謀取個人利益，弄虛作假、克扣挪用、貪污腐敗等違法行為時有發生，特別是大量鄉鎮政府雖然并非土地的所有者，但也不同程度參與了土地補償安置款項的分配，本該屬于失地農民的征地補償安置費用被層層截留和非法侵吞，失地農民的長遠生計難以為繼。

三、完善基于失地農民發展

權補償的征地補償制度

（一）加快建立基于失地農民發展權補償的征地補償體系

1. 將“保證失地農民過上基本體面的生活”確立為立法目的。立法目的是立法者制定法律所要達成的目標，體現了立法者的立法意向，它制約和統率著該法律文本中的全部法律規范。現行征地補償法律制度以“保證失地農民原有生活水平不降低”為立法目的，以“征地前的生活水平”為參照標準的補償，忽視了人們的生活水平隨著經濟的發展在不斷提高這一客觀情況，實質是降低了失地農民的生活品質。在“保證失地農民原有生活水平不降低”的立法目指導下的征地補償法律規范，雖然重視了失地農民的生存權，卻沒有考慮失地農民的發展權，不利于失地農民長遠生計的保護。因此，為矯正現行征地補償法律規范的這一偏差，必須將立法目的予以修正，將“保證失地農民過上基本體面的生活”確立為我國土地征收補償的立法目的。“保證失地農民過上基本體面的生活”的立法目的以“基本體面的生活”為參照標準，強調失地農民不因征地而致窮，也不會因征地而暴富，在保障失地農民生存權的基礎上進一步深化對其發展權的保障。

2. 關于征地補償方式。考慮到一次性貨幣補償的不足以及多樣化補償方式各自的弊端，為保證失地農民的基本生存和長遠發展，征地補償可以采取先一次性支付一定比例的貨幣，然后實行逐年支付與社會保險相結合的方式。一次性支付一定比例的貨幣，是為了對失地農民緊急安置的需要，比例的確定應參考當地的經濟發展水平、人均耕地面積、區位土地的市場價值等因素綜合決定。為保證失地農民的長遠生計，可將剩余的征地補償款采取逐年支付與社會保險相結合的補償方式，失地農民可以憑借類似銀行存折的領取卡向農村信用聯社每年領取一次征地補償安置款項，征地補償安置款不是固定不變，隨著當地的物價水平每年都作調整。如失地農民如需大量資金，也可將征地補償安置款項領取卡向銀行抵押貸款，保證征地補償款使用的靈活性。

3. 關于征地補償標準。基于失地農民發展權的征地補償應以被征土地的市場價值為計算標準。為保證農地市場價值確定的合理性，應以被征地地區是否存在比較完備的土地市場為標準分類處理。當被征地區存在比較完備的土地市場，被征土地與相鄰土地具有可比性，則以相鄰地價為基準并加以修正來確定；當被征地區不存在完備的土地市場，則堅持以區位和土地質量為基礎的補償標準，并考慮當地的經濟發展程度和城鎮居民的社會保障水平。土地市場價格不應因征地的公益性強弱有所不同，也不應因經營性用地或非經營性用地有所區別，實行統一的“同地、同價和同權”的原則。

4. 關于征地補償范圍。將對被征地農民直接財產損失的補償，擴展到對于征地而發生的可預期收益減少、殘余地和相鄰土地產量下降、遷移費的支出、涉及營業場所的營業損失等一切間接損失，同時將房屋作為獨立的補償對象，增加對土地承包經營權的補償。除計算與被征土地相關的財產損失外，還應將被征地農民的精神損失包括在內，被征地農民失去具有特殊象征意義的宅基地、房屋、墓地等所產生精神上的痛苦，以及其對新生活在精神文化適應上的困難等精神損害都是因征地而起，理應得到補償。除此之外，還應對征地所造成的生態環境破壞進行生態補償，將土地的生態損失納入到征地補償范圍之內。

5. 關于征地補償的分配。為避免征地補償的發放中層層克扣現象以及村集體干部在分配中的徇私舞弊，征地補償的分配應遵循直接撥付、公開透明和協商民主的原則。直接撥付要求地方政府將征地補償金直接撥付到被征地的村集體，由村集體將補償金直接劃撥到為被征地農民辦理的銀行存折上，減少了補償金層層截留現象；公開透明要求村集體將補償款的金額、補償分配方案、補償分配程序等涉及到失地農民切身利益的事項全部公開，保證失地農民對征地補償分配的知情權；協商民主原則要求村民參與監督征地補償費的提留部分的使用和管理情況，征地補償費的提留部分是為保證村公共基礎設施的建設、村民社會保險的支出以及村委會的行政開支等用于農村公共事業的必不可少的支出，提留款的比例應由村民代表參與協商決定，提留款的使用情況應接受村民的監督。

（二）相關制度的改革和完善

1. 改革土地管理制度。土地管理是土地征用的前提，因而土地管理制度是否體現和代表了農民的發展權直接決定和制約著土地征收補償制度是否重視失地農民發展權補償問題。因此，應加強對失地農民發展權的保障，改革現行土地規劃由政府制定、修改和執行的體制，將土地規劃上升為法律，地方政府只有執行的義務，限制地方政府濫用土地規劃權；剝離土地管理部門的土地經營職能，交由專門的土地公司負責，限制政府經營土地的權利；實行統一的土地登記，成立國家土地登記機關，制定統一的土地分類標準和開展統一的地籍調查，提高土地管理效率；設立農地發展權制度，土地利用主體要開發利用農村土地，必須向農民支付土地發展權補償，使城市化的成果惠及農民；積極探索土地指標跨區域交易的可行性，將失地農民異地安置與土地指標跨區域置換相銜接，使農民成為農村土地開發的最大受益者。

2. 完善征地制度。征地制度與征地補償制度是源與流的關系，因此，完善征地補償制度，必須追根溯源，審視征地制度本身存在的缺陷并加以修正。筆者認為，完善征地制度，一是嚴格控制地方政府土地征收權的濫用，二是保障農民在土地征收中的程序性權利。立法上對土地征收公益性的目的要加以明確，將征收權的行使嚴格限制在公益目的的征收中，改變現行的政府主導的征地糾紛裁決機制，建立中立且專業的征收裁判所解決征地糾紛。另一方面，保障農民在征地中的程序性權利，主要是由政府主導性征地程序向參與型征地程序轉變，征地前，地方政府要公告，保證被征地農民的知情權；批準用地后，應二次公告，與農民協商補償協議，協商不成可申請仲裁，保證農民的異議權；對征地過程中涉及到的征地用途以補償方案等關系農民切身利益的重要事項要召開聽證會，聽取農民的意見，保證農民的參與權聽證權。

3. 改革土地產權制度。首先，在立法上明確規定由村集體成員組成的“集體成員大會”或“集體成員代表大會”為農村土地所有權的法定主體，由該主體作為村集體土地的合法經營管理機構；其次，由專門的土地權益管理機構向土地承包戶發放長期的土地使用權證，讓農民成為事實上的土地所有者，穩定農地使用權；最后，擴展農地承包經營權為完整的農地使用權，其拓展的權能包括農地的生產經營權、收益權、轉讓權、租賃權、抵押權、繼承權等，延長承包期限，促進農地承包經營權向物權轉化。

4. 改革戶籍制度。為保證被征地農民的發展權，必須改革二元分割的戶籍制度。應分離我國戶籍制度所承載的社會福利和社會資源的分配功能，恢復該制度本身的人口登記和人口管理功能，賦予被征地農民遷徙的自由，保證失地農民在被征地轄區內自由選擇任意城鎮戶籍的權利。同時，加強戶籍管理立法，改革嵌入戶籍制度的其他二元制度，為失地農民進入城市和城市居民享有平等的發展機會提供制度條件。

（三）加強配套措施的改革和完善

1. 建立城鄉統一的土地流轉市場。首先，應修改相關立法，賦予農村集體土地與國有土地在市場上自由流轉的平等法律地位，允許集體土地入市，實現土地資源的市場化配置；其次，科學地確定集體建設用地使用權流轉的市場價格，對土地使用權流轉的收益進行公平合理的分配，在保障土地所有權人的利益基礎上兼顧土地使用權的收益和政府稅收收入；再次，摒棄“土地財政”，加強政府從土地供應、城鄉規劃、土地征收等方面對土地流轉的宏觀調控，實現農村土地入市的有序流轉；最后，建立農村土地市場化流轉的中介服務機構，健全建設用地流轉市場的信息發布、咨詢服務、價格預測、市場評估、簽約談判、登記備案、糾紛處理等服務系統。

2. 建立失地農民生活水平衡量指標體系。研究失地農民的生活水平評價指標，應以被征地前農民的生活狀況為參照，對比經濟發展所帶來的社會整體生活水平提高的社會現實狀況，來選擇合適的指標體系。筆者認為，衡量失地農民的生活水平，離不開下列指標：失地農民的資源占有狀況、收入狀況、消費水平、生存環境狀況、人身安全狀況、心理安全狀況等等，每一項指標又對應著一系列的子指標，通過這些指標建立失地農民在失地前和失地后生活水平的對比分析量表，可以客觀、科學地反映失地農民生活水平的變化，為征地補償制度的改革和完善提供依據。

3. 完善失地農民社會保障體系。首先，擴大失地農民社會保障的范圍，不僅應包括保障失地農民生存權的失地農民最低生活保障、養老保險、醫療保險，還應包括保障失地農民發展權的教育保險、就業保險等；其次，為合理籌措失地農民社會保障資金以保證該資金的充足，應建立失地農民專項保障基金，該基金主要由土地增值收益構成，為保證對該基金的專款專用，應加強上級政府和農民對資金使用的監管；再次，為保證失地農民社會保障制度的可持續性和可操作性，加快探索失地農民社會保障體系與城市居民社會保障體系的融合，分步驟、有計劃地實現一體化的社會保障體系；最后，加強對失地農民再就業能力的培訓，為保證失地農民更好的適應社會，應建立滿足失地農民不同需求的就業和教育培訓機構，增強失地農民的自我“造血能力”。

4. 加強對失地農民心理上的疏導。失地農民原本穩定安逸的生活被打破所造成的精神損害無法彌補，又面臨著在新環境文化適應的心理問題。這種精神上的失落和心理上的痛苦影響著失地農民的長遠生活質量，是研究失地農民發展權理應引起足夠重視的問題。眾所周知，有效的經濟補償和財產權的保障并不能抵消和消磨農民因失地所帶來的精神痛苦。為此，在保障失地農民的財產權利的基礎上，應加強對失地農民心理和精神上的調適和安撫。一方面，征地機關應盡量在原地址或相近地方安置失地農民，并在失地農民安置區模擬和復制原有的自然景觀和公共基礎設施，通過復制原來的生活環境來降低失地農民的焦慮和不適感；另一方面，安排專業的心理咨詢人員定期對失地農民進行個別或集體的心理疏導，對嚴重者進行心理治療。

[參考文獻]

[1] 王瑞雪.土地換保障制度的邏輯困境與出路[J].中國土地科學，2013（6）：42.

[2] 陳偉.以土地發展權為核心深化征地補償制度改革[J].宏觀經濟管理，2014（5）：48.

[3] 黎曉武，陳 威.生存權與發展權視野下的土地征用補償制度研究[J].江西社會科學，2009（10）：174—176.

[4] 楊永芳等：土地征收中生態補償缺失對農民權利的影響[J].地理科學進展，2008（1）：114.

[5] 喻磊，王光玲.淺議我國征地中的生活權補償制度[J].企業經濟，2009（7）：187.

[6] 鄭杭生.農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題[J].甘肅社會科學，2005（4）：6.

[7] 黎建飛.論立法目的[J].中國社會科學院研究生院學報，1992（1）：59.

[8] 彭小霞.關于土地征收補償標準的反思與重構[J].攀登，2014（4）：112.

[9] 梁亞榮，萬穎萍.對土地承包經營權應予以補償——《農村土地承包法》對土地征用補償的影響[J].中國土地，2003（4）：10.

[10] 黃小虎.關于土地管理制度改革的若干建議[J].開放導報，2013（6）：38.

[11] 陳偉.以土地發展權為核心深化征地補償制度改革[J].宏觀經濟管理，2014（5）：50.

[12] 廖小軍.中國失地農民研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2005年出版，第229—230頁.

[13] 王敏燕.中國農地產權制度改革研究[D].四川大學碩士學位論文2006：60—61.

[14] 吳巖等.失地農民生活水平評價體系構建[J].中國土地科學，2011（5）：24.

[15] 吳志剛.農地征收中的精神損害補償問題研究[J].浙江學刊，2013（1）：152.