農村土地流轉的影響因素及創新思路

鄧彬

摘要：現階段全國各地都在進行各種形式的農村土地流轉，成效顯著、但也存在許多問題，文章在探討影響農村土地流轉幾個重要因素的基礎上，全面剖析農村土地流轉過程中存在的普遍性問題，有針對地提出創新我國農村土地流轉的思路。

關鍵詞：農村；土地流轉；影響因素；創新思路

“三農”問題是我國經濟建設中的重點及難點問題，而土地制度的合理設計和健康運行是解決三農問題的根本。政府引導農戶承包地合理、有序流轉，促使生產要素合理流動，從而推動農業的規模化，集約化和效益最大化，是建設社會主義新農村的關鍵路徑。然而，我國目前現存農村土地制度的不完善嚴重制約了農村經濟的發展，而土地流轉是整合農村資源、實現農業規模經濟發展、以及促進農村勞動力就地轉移的重要途徑，也是農業經濟發展的必然要求。21世紀我國農村土地流轉面臨諸多問題，成為人們關注農村發展的重點之一。

一、我國農村土地流轉存在的問題

現階段，現行農村土地制度對農民束縛較多，我國城市化水平遠遠低于工業化水平。農村勞動力無法真正擺脫農民身份，不管從事何種非農產業，最終都離不開土地。但是，我國農村土地流轉存在形式單一、流轉進展緩慢、流轉行為不夠規范、服務保障機制不夠健全等問題。具體表現如下：

（一）流轉形式以租賃為主

21世紀以來，我國的農村土地流轉形式主要包括：轉包、轉讓、租賃、互換、入股合作等五種，租賃這種保留承包權而將使用權有償轉移給第三方的形式的流轉約占總流轉的70%，同時轉包在現存的農村土地流轉中也比較重要。

（二）服務機構缺乏，信息渠道不暢通

目前農村土地流轉各服務環節都沒能有效發揮其作用，土地流轉服務跟不上，中介機構缺乏，大多數農村土地流轉組織化程度較低，市場化程度也不高。土地的供求信息不對稱，“要轉時轉不出，要租時租不到”現象時常發生。

（三）體制機制不健全，配套措施缺乏

一是保障機制不健全。一方面，剩余勞動力轉移的空間很有限，另一方面，農村社會保障體系的不健全，農民的看病、養老、教育及生存都要依靠土地，這些隱憂都成為農民不敢輕易將土地進行流轉的制約因素。二是缺乏激勵機制。對土地經營的大戶和流轉的大戶缺乏激勵機制，沒有充分調動農民參與流轉的積極性。

（四）投融資渠道狹窄，土地流轉經營載體缺乏

農業生產經營一般需要大量的前期資金投入，而農業效益相對較低，導致資金回籠周期長，資金問題成為制約土地流轉的重要瓶頸。

（五）農村土地承包經營權流轉，多為自發性流轉

農村私下流轉現象普遍。部分農民法律意識淡薄，導致流轉過程中，程序不合法、合同不規范、手續不完善、資料不齊全、租賃及轉包費用缺乏科學依據、流轉期限短、隨意改變土地用途等問題層出不窮，特別是農戶的自發性流轉，多數是“口頭協議”。

二、我國農村土地流轉的影響因素

（一）農民收入水平

從農業收入來看，例如對湖南省種植水稻進行成本核算，成本主要包括人工耕作、請人種地等費用，核算下來一畝水稻成本高達800元，其中：雇人耕地約180元；肥料約120元；種子約50元；農藥約60元；栽秧約200元；育秧約40元；打谷子200元左右，還不算田間管理的過程。以湖南省的實際情況，每畝產量約1100斤，在此基礎上結合水稻價格（以國家保護收購價計算），每畝總收入約為900元，但每畝純收入卻只有190元。這樣算來，逢自然災害較多時候，種植水稻根本沒法保本，甚至要倒貼本。絕大多數農民普遍反映勞務種田回報太少，甚至沒有回報，因而許多地方農民對需要流轉的農村土地不愿接包耕種，覺得無利可圖，就算耕地無償轉讓或倒貼肥料都無人問津。另一方面，從非農收入來看，目前國內外經濟形勢不景氣，導致有些規模小、設施落后的工業企業因經營不善而倒閉，務工農民工被迫返鄉務農。這樣農民對土地的依賴就更強，愿意流轉土地的就更少。

（二）土地承包經營權穩定性

要更好地踐行科學發展觀，也為真正維護好農民合法利益，我國目前必須穩定完善農村土地承包關系，堅持土地承包經營權證到戶。此外土地承包期的不穩定，也影響農民的投資預期。我國許多地方在土地承包經營權證的問題上，具體做法是把經營權證發到了農戶的手上，堅持權證到戶；同時保證土地承包經營權證上的面積與承包合同面積相符。這種做法當時看來的確給農民有保障的作用，但承包期短期內不變或延長承包期，實際上隱含著若干年后依然要變，聯產承包責任制仍然是一項權宜之計，這直接對農民對土地投資預期的長期穩定產生負面影響，農民在現有體制下根本不敢增加投入，長期不增加投入必然會導致土地肥力下降，土地生產條件也會隨之不斷惡化。農民對土地使用的這種短期行為，很有可能隨著30年承包期的臨近而加劇。所以，只有明確土地承包經營權永久不變，這樣才能進一步把農戶土地承包經營權落實到實處，也才能保證農民承包地的權屬更加清晰明了，土地預期利益也會更加明確，沒有了土地流轉的后顧之憂，農民才能在現有體制下安心流轉和長期流轉。

（三）農村土地供求狀況

土地要素不同于一般的生產要素，受到很多因素的影響。經濟社會的發展，必然使得土地的需求增加，稀缺性提高，價格上漲。眾所周知，自然災害是農業生產過程中的常態。中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。因此農業自然風險大，加上農作物的生長周期較長，土地供求受到很大的影響。土地地域性差異性也是影響農村土地流轉的一個重要因素。土地的地域差異性主要有以下幾方面表現：一是城鄉結合部地帶的流轉頻率高，這些地帶多以蔬菜種植為主，主要原因在于蔬菜種植會提供更多的就業機會給這部分區域的農民；二是小城鎮土地流轉規模大都較小。兼業生產是小城鎮區域大多數農民生產的特點，由于我國目前農村缺乏有效社會保障制度，兼業生產者很少有愿意放棄土地；三是偏遠區域流轉次數較多。該區域的農民絕大多數都外出務工，離家鄉太遠很難進行兼業生產，其閑置土地沒人種，因而可以大規模流向規模經營者。此外，市場風險也大。我國土地流轉也受到土地供求的影響。在自然災害嚴重的年份，我們的土地供求受到影響，從而也就受到牽連當年的土地流轉。

三、建立健全農村土地使用權流轉的創新思路

（一）轉移農村勞動力

從農業外部看，一是延長農副產品加工鏈條。農副產品加工鏈條包括農副、營銷業、儲藏、保鮮、包裝產業等環節，鏈條越長，增值性越強，而且可以吸收大量農村人口轉移到這些環節穩定就業。二是加快小城鎮建設，前提是必須以產業為主要支撐，另外擴大小城鎮規模，完善城鎮建設的其它功能，大規模加強小城鎮的基礎設施建設，盡可能地吸引更多農村人口和勞動力到小城鎮安居。三是下大力氣發展鄉鎮企業，鄉鎮企業是農村經濟的核心，各地區可根據比較優勢引進一批知名企業和對口支持企業及項目落戶，尤其是西部地區，絕大多數較落后，可借鑒東部地區的經驗建設一批有實力的支柱產業和有影響力的龍頭企業。四是加強和發達地區及企業的聯系，積極向國內外市場發展勞務輸出。

從農民的角度來看，要大力培訓有一技之長的農民，打造適合當地特色的品牌勞務，培養有農村能人，為農村土地流轉提供軟條件。每個不同地區的政府或其他組織要通過加大對農村勞動力的培訓力度，確保能拓寬就業門路，加快農民轉向二三產業，農村人口技能和素質提高了，土地使用權的流轉和集中也就水到渠成。

（二）宏觀微觀調節相結合

從宏觀方面看，各地政府要做好引導作用，一方面要對土地流轉進行宏觀上的調控，調控機制要健全，政府在引導的過程中，一定要防止土地使用權過于集中，堅決杜絕壟斷和不公平現象。另外，政府要下大力氣促進農村土地市場發育不斷走向成熟，引導農民制訂土地轉讓合同，讓農民懂得土地轉讓合同中應體現競爭的公平合理性。另一方面政府的宏觀調控手段不能過度運用。政府作為農村土地流轉的引導者，定位一定要準確，主要目的是監測控制農村土地供給和需求總量的動態長期平衡，政府切不可運用自己掌握行政手段的優勢去損害農民利益。最后政府要在廣大農村范圍內加強土地流轉政策的宣傳力度，宣傳有關農村土地流轉的法規和政策，土地作為農民的主要依靠，如有強有力的政策支撐和法律可依，農民覺得有利可圖，便會增強農民土地流轉的自覺性。

從微觀方面看，關鍵點是要建立科學的土地價格形成機制，土地不同于其他商品，其價格會因地而異，而土地價格的制定是農民最關心的問題，因而土地價格形成機制一定要科學合理，合理價格的確定有賴于專業的土地評級工作。

（三）發展中介組織

農村土地流轉中介組織是從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展信用資產評估、物資供應服務，形成縱橫聯合、政策配套、信息共享、服務高效的體系。中介組織的發展一定要和土地流轉市場需求相匹配，土地流轉形式可多樣化，盡可能地打破農村土地流轉的地域限制，只要愿意進行農村規模經營，本地和外地的投資人都能來投資，投資的模式一律采用市場化操作，這樣加快農業的市場化進程。政府在土地流轉初始階段時發展中介組織方面要加強組織和政策引導，進一步加快土地流轉市場的培育。另外還要建立健全的信息網絡體系，針對我國目前大多數農村信息不暢的情況，必須大規模鋪設農村相關信息網點，使中介組織真正成為農村土地流轉雙方的紐帶，使流轉的成本降低和風險減少，提高流轉效率。

（四）加強配套改革建設

一是從社會保障來分析。農村社會保障制度的不斷完善是促進農地有序流轉的堅強后盾，目前我國農村社會保障制度欠賬太多，農民與城鎮居民相比，保障安全網基本上還沒建立，因而農民后顧之憂較多，土地是保障農民生活“溫飽”的最后一道安全網，再加上我國就業形勢嚴峻，農民就業更上難上加難，絕大多數農民即使在外經商務工，家中土地也全部保留。

二是從法律制度來分析。首先要制定專門有關農村土地流轉的條例或條款，其中要對流轉的具體事項做出明確的規定，讓農民在流轉土地時有法可依，同時也保證農村土地流轉市場有序進行；其次建議修改土地管理法，進一步明確土地的相關用途，再者還要增加土地價格公告制度和農村土地評估制度。

三是從金融發展來分析。要使土地成為農民信貸的“固定資產”，農民在借貸時可抵押土地使用權，讓農民手中的土地發揮效用，解決農民資金短缺的問題，使農民有足夠的啟動資金發展農業或農村二三產業，以此促進農村土地流轉。政府對農村土地流轉可提供一定的資金援助，援助的項目范圍可適當擴大，包括規模經營的基礎建設、標準農田的維護及生產和農業適用技術的推廣等。對于農民企業家或農業種植大戶一定要簡化貸款手續，發揮農村信用社的作用，經過通信用社審定后可發給農民相關證件或卡片。

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（作者單位：湖南省委黨校經濟學教研部）