災害防救中殘疾人群的保障與任用機制

魏央

摘要：當前主要國家和地區的災害防御與救助規劃中不僅忽視殘疾人群必要的特殊需求，亦不夠重視這一群體綜合實力的適當發揮，亟待通過制定無區域差別的涉災規劃、建立適合格殘疾人參與災害防御與救助工作的綠色通道、健全相關政策法律規范并及時采取一些有效的輔助措施等，逐步達致遭災期間與災后重建過程中殘疾人合法權益的全方位保障與主體能力的充分展示，推動新時期災害防減機制的良性運轉。

關鍵詞：災害防御；災害救助；殘疾人群；權益保障；任用

人類自誕生以來陸續經歷了無數次颶風、暴雪、戰爭、恐怖襲擊等多種多樣的自然災害或人為災難的殘酷考驗，造成了極端惡劣的后果，在某種程度上延緩了整個社會的發展進程。歷次災劫中，眾多參與者往往無止境地放大了殘疾人群身體功能的不健全并漠視這一群體在感知力和洞察力等方面的特殊優勢，偏執地將其視為災害防御與救助工作中最難援助的特殊群體（而非有能力做出貢獻的可信力量），導致殘疾人群受災時的人員與物資損失遠遠大于其他正常人，僅僅“死亡率”一項就高達常人的2～4倍。

本世紀以來，面對日益嚴峻的全球災情狀況，亟待及時采取一系列有效措施，全面將殘疾人群納入各級各地的災害防御與救助規劃之中，大幅降低物質損害與精神損失，實現文明社會對參與者合法權益的全效保障。

一、現狀剖析

隨著全球各地緩進式環境惡化與極端災害事件頻頻發生，各區域的殘疾人群在遇災期間與災后重建過程中，普遍面臨著溝通渠道不暢通導致難以及時接收警報信息、替換性醫療設備或服務大面積缺失、身體障礙擴大化以及合理的特殊食宿要求得不到滿足等諸多問題。

各文明國家和地區的災害防御與救助規劃中不僅較少關注殘疾人群特殊的合理需求（如多個涉災方案均未提及殘疾人的特殊引導與保障措施、災害救助人員很少接受過殘疾知識培訓、特種殘疾輔助用具未經過審核、庇護所不能滿足殘疾人的基本生活與醫療需要等等），亦不夠重視這一群體的特殊強項。例如，眾多災害防御與救助機構即便在急救人員與監督人員供不應求且均缺乏必要的殘疾知識培訓的情況下，也很少允許殘疾人參與防救活動。

事實上，殘疾人群的合法權益保障與各種能力發揮未被納入災害防御與救助規劃既導致這一群體的嚴重傷亡，亦未能充分利用殘疾人的各項才能。例如，卡特里娜颶風中，困于一家養老院的37位殘疾人最終被淹死；911事件發生時，眾多殘疾人由于難以及時逃生而無辜死亡。桑迪颶風過后，大量殘疾人被安置在由盈利性私營醫療組織建立的庇護所中，根本得不到妥善救助。同時，災害防御與救助活動中充斥著歧視殘疾人群的惡劣現象。受災區域普遍較為混亂，往往無法迅速確認相關人員的行為是否存在歧視性，迫切需要迅速完善救助人員的行為質量評估與違紀懲治機制，促使眾多參與者謹慎避免緊急狀況中的嚴重侵權行為。例如，美國阿爾斯特市的災害防御與救助規劃中只設置了一所安置殘疾人的庇護所，明令所有殘疾人在緊急事件發生時（無論遠近）均必須前往該處，不僅剝奪了殘疾群體的選擇自由，也在客觀上增加其遇難風險。更為糟糕的是，在這所被宣布為有能力接納本區域全部殘疾人的庇護所中，完全沒有考慮導盲犬的喂食、聾人的溝通、坐輪椅者單獨就餐等實際問題。庇護所的疏散計劃（疏散路線、公眾標識、交通工具安排等）也不能滿足殘疾人群的一些必須的特殊需要。

二、解決途徑

面對不斷加劇的環境問題與諸多自然或人為的災難性事件，社會主體之間有序的守望相助是建設社會主義和諧社會的重要舉措。殘疾人群是宏大的社會機體中不可或缺的重要組成部分，具備在多類型的災害防御與救助工作中做出巨大貢獻的綜合實力，“殘疾群體自身就是妥善保障極端災害事件中殘疾利益的重要力量”。目前大量的災害防御與救助規劃中對殘疾人群權益與能力的忽視導致了本可以規避的巨大風險，嚴重影響整個社會的良性發展。有必要及時采取有效措施，既切實保障殘疾人的合法權益，又充分發揮這一群體的多元才能。

1. 制定無區域差別的災害防御與救助規劃

基于任何地區與任意時間均有可能發生自然災害或緊急事件，城鎮與鄉村地區都應當重點關注災害防御與救助規劃中的殘疾人權益保障問題，“讓面對殘疾人的服務成為社會主流”，確保通訊、交通、庇護所、社會工作、疏散服務和輔助計劃等能夠適應殘疾群體的特殊需要。

2. 建立殘疾群體參與災害防御與救助的綠色通道

各類災害防御與救助規劃應當充分發揮殘疾人群的特殊援助能力，不僅在防救災害委員會里安排全職的殘疾員工并邀請一些優秀的殘疾人士定期參與應急設施改進與管理機制完善會議，還要為殘疾志愿者提供各種訓練機會并對轄區內的殘疾人開展急救知識培訓，陸續將緊密合作的殘疾人群納入社區緊急事態應對小組的聯系列表等等。

3. 健全相關政策法律規范

通過健全涉及國家安全、城市規劃、公民權利和公共衛生等的政策法律規范中的殘疾群體協調、緩解、救助等內容，完善殘疾群體的災害應急管理機制，以“最適合殘疾人”的方式提供各種服務，使得“殘疾人可以最大程度地與正常人交流”。例如，任何擁有存儲禁用化學物質設備的工廠不僅需要向上級主管部門報備設施和存貨清單，在發現危險物質釋放時也必須及時通知當地的應急管理委員會。當地應急管理部門則需要切實保障利益相關者的知情權，及時將區域內的化學物質信息公布于眾。又如，從事災害防御與救助工作的公權或非公權的組織或個人（如餐廳、體育館、出租車等）在與殘疾人群交往的過程中，均不得歧視或故意冷淡。對于任何歧視性行為，必須承擔懲罰性賠償責任。

4. 其他舉措

災害防御與救助機構必須積極吸納公安、消防、居民自治組織和公共衛生專業人員，環境、交通和醫護人員，商業機構、工廠和媒體代表以及殘疾人管理專家等參與防災工程規劃、潛在災難識別、相關設備采購、演練與實際救助等各個方面，并積極向全社會發布一些指導性紀錄片。尤其是在救災期間和災后重建過程中，當地警署、消防、其他政府部門、商業組織、老年人和殘疾人組織、社會團體或志愿者們必須集中協調當地人力與物力資源，安全規范災難救助與災后重建活動，最大程度地減小損失。同時，由于不同人群的聽覺、視覺、認知水平與語言表達能力等的巨大差異，應急人員要達到殘疾人之間的通訊保障應當與正常人一致，必須依據殘疾人群的意愿、溝通內容與能力局限，通過筆錄、翻譯、遠程視頻等輔助的科技手段和其他資源，才能實現與殘疾人的有效溝通。例如，應當在警報系統中設置繼電器以確保聽障人士獲得較好的溝通服務。

三、結語

近年來，臺風、洪澇、雨雪、泥石流等自然災害和一些突發性事故嚴重威脅了應變能力相對較弱的殘疾人群的生存與發展。各級各地政府部門、相關組織與個人在災害防御與救助中積極妥善地安置殘疾人群并協助其參與自救與助人活動，是避免整個社會對殘疾人的歧視與侵害、有效解決中國殘疾人問題的重要方式，不僅將使殘疾人群廣受裨益，亦有助于災害防御與救助規劃良性運轉，推進整個社會良性循環遞進。

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（作者單位：南京外國語學校）