淺談定點會議采購單位招標標準問題

閆晶瀅

摘要：目前，我國酒店實行星級評定標準，這不僅適合我國國情，也符合世界餐飲酒店行業的趨勢。五星級酒店不僅是酒店所能獲得最高榮譽，更是對其住宿設施、服務、環境等方面的充分認可。然而，今年以來我國五星級酒店紛紛出現“棄星”現象。文章對這一現象出現的原因進行了充分探討，并且對我國的星級評定制度進行了解析。其次，本文對定點會議采購單位招標標準問題進行了分析。最后，對“酒店棄星”的現象引起的相關問題進行了批判。

關鍵詞：五星級酒店；棄星；星級評定標準；定點采購

一、我國酒店棄星現象簡介

眾所周知，我國目前在旅游行業實行星級評定標準，除了各大旅游景區，與旅游業相關的飯店、賓館也實行此制度。我國消費者已經對星級評定制度十分熟悉并對其標準予以認可。因此，相當一部分高端定位酒店在興建時即從評定標準出發，并積極申報五星級酒店評定。然而，2014年以來，我國的五星級酒店出現“棄星”的現象，部分五星級酒店放棄星級資質的復審，退出星級市場，從“五星”變“無星”。中國旅游飯店業協會表示：2013年有56家五星級酒店要求“降星”，還有更多準備申報五星級的酒店都暫緩申報。曾經，“五星”是酒店業的至高榮譽；而現在，在某些高星級酒店眼中卻仿佛成了負擔。

追查酒店“降星”甚至“棄星”的原因，除了市場因素，恐怕與政府政策難以脫離關系。盡管一些五星酒店紛紛對媒體表示，“棄星”只是節省成本，不是為了接政府會議。但在政府出臺“會議限星”后，紛紛降星、棄星，著實耐人尋味。據統計，在發布會議“限星”規定的2013年，五星級空房率達50%，同年就有56酒店主動降星。

由此，我們可以看出，酒店“棄星”與市場關系不大。五星級酒店數量的持續增長，很大程度上是由不合理的行政超規格接待促成的，現在市場回歸常態，必然有一部分五星級酒店要通過轉型維持生存，或者直接選擇退出。五星級酒店希望通過“棄星”維持既往的生存模式，反映出會議“限星”的規定仍然存在漏洞。

二、酒店星級評定制度性質分析

目前，《旅游飯店星級的劃分與評定》（GB/T 14308-2003）是我國酒店星級評定的依據，其執行最高機構是全國旅游星級飯店評定委員會（簡稱“全國星評委”）。全國星評委負責全國星評工作，授權地方星級評定機構開展工作并實施監管；聘任國家級星評員，監管星評員的工作；組織五星級飯店的評定工作；批準五星級飯店的命名，并對五星級飯店實施復核?！叭珖窃u委”由中國旅游協會領導、中國旅游飯店業協會領導、國家旅游局監督管理司領導、政策法規司領導、監察局領導、中國旅游協會和中國旅游飯店業協會秘書處相關負責人及各省、自治區、直轄市旅游星級飯店評定委員會主任組成。

從“全國星評委”的構成和性質看，“全國星評委”并不是我國政府機構的一部分，并非行政機構，而是由旅游業協會等自律組織與旅游局等機關聯合舉辦的第三方資質評定機構，由于其獨特的行業地位和政府背景，“全國星評委”和星級評定制度具有相當的公信力，廣大消費者對此也予以認可。但“全國星評委”畢竟不是行政部門，其行為也不具有法律效力。

（一）“星”的科學屬性

從星級評定標準看，其發展基本以“迎合市場”為原則。星級評定標準除了以酒店業市場為主要基礎，更與顧客市場息息相關。星級評定標準的修訂要以顧客為根本，服務顧客，讓顧客滿意。也就是說，星級評定是一種市場化行為，而不是行政行為。

雖然星級評定在我國基本可以認定為是酒店質量的“官方標準”，然而在酒店業市場上，除了星級標準以外，還存在許多非官方的評定標準，大眾點評網、美團網、去哪網等大型美食、旅游網站上由用戶自主的打分活動、點贊評價，可以給飯店帶來良好的聲譽，這也是飯店身價的一種體現。網絡上的點贊、評分、亮燈使得一些沒有星級的飯店得到好評，從而吸引更多客源。因此，星級評定并不是衡量酒店質量的唯一標準。

（二）“星”的法律屬性

《旅游飯店星級的劃分與評定》屬于國家標準，由國家質檢總局、國家標準化管理委員會發布?！吨腥A人民共和國標準化法》第七條規定，國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。無論《旅游飯店星級的劃分與評定》屬于強制性標準還是推薦性，其性質都屬于一種質量認證標準。從全國星評委的性質看來，由其授予的“星級”并不是行政許可等具有法律效力的行政行為，而僅僅相當于ISO9000質量認證等認證標準，只是由第三方對其服務質量進行的具有可信度的評價。也就是說，就“星級”本身而言，其在直觀上提供了該酒店達到某種標準的證據，是一種第三方保證，而并非標準本身。

三、酒店棄星原因分析

本次酒店“棄星”的主要驅動力，來自于自去年以來的一系列政策及規定。

2012年12月4日，中共中央政治局召開會議，會議一致同意關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定。其中第二條規定： 要精簡會議活動，切實改進會風，嚴格控制以中央名義召開的各類全國性會議和舉行的重大活動，不開泛泛部署工作和提要求的會，未經中央批準一律不出席各類剪彩、奠基活動和慶祝會、紀念會、表彰會、博覽會、研討會及各類論壇；提高會議實效，開短會、講短話，力戒空話、套話。這一條對當前政府會議頻繁、大量占用人力物力等現象進行了批判，直接對政府會議進行約束。

緊接著，2013年9月13日，財政部、國家機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局以財行〔2013〕286號印發《中央和國家機關會議費管理辦法》。其中第十二條第二款規定：二、三、四類會議應當在四星級以下（含四星）定點飯店召開，這一條直接將五星級酒店踢出大部分政府會議采購的范圍，成為酒店“棄星”的導火索。

并且，在北京市的政府采購活動中，也已經對上述管理辦法進行了貫徹。在北京市2014年～2015年黨政機關會議定點協議單位政府采購項目招標公告中，其招標內容直接規定為：“北京市行政區域內四星級（含）及以下的能夠為北京市市級黨政機關提供一、二類會議定點服務的企事業單位。”如果說《中央和國家機關會議費管理辦法》尚未禁止五星級酒店進入一類會議采購范圍，北京市機關會議定點采購則將五星級酒店完全剔除于政府采購之外。比較2013～2014年度及2014～2015年度北京地區黨政機關會議定點飯店名單，北京首都大酒店、北京國際飯店等著名五星級酒店已悄然下架。

北京市的采購活動固然是依照《中央和國家機關會議費管理辦法》及“八項規定”的精神進行的，具有法律依據。但究其合理性，依然有待商榷。

《中央和國家機關會議費管理辦法》由財政部出臺，其文件性質屬于政策性文件。原則上來說，政府對其會議采購中的條件進行價格、人數、服務質量等標準進行規定并無可厚非，但簡單粗暴地以酒店星級作為衡量標準，將五星級酒店排除出政府采購的范圍，似乎并不具有合理性。政府采購需要以最低的價格獲得政府所需要的商品或服務，提高政府采購資金的使用效益。政府采購追求的是更低的價格、更好的服務，僅僅因為酒店“五星”而拒絕其進入政府采購的行為是不符合政府采購的基本精神的。

相似的，北京市2014年～2015年度的黨政機關會議定點協議單位政府采購項目招標中直接將五星級酒店排除在外的行為也是不合理的，并且直接違反了《招標投標法》的法律規定。我國《招標投標法》第十八條第二款規定：招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇。第二十條規定：招標文件不得要求或者標明特定的生產供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內容。北京市以五星級酒店的“五星”為理由，拒絕其進行定點會議的招標，是典型的歧視待遇行為。

四、定點采購單位的條件及標準的設定是否具有任意性

五星級飯店出于自身定位，愿意以低于市場價的價格進行招標，是其自身應有的權利。從政府的角度看，允許五星級飯店參與招標競爭，擴大了招投標活動的競爭性，其最終結果完全由酒店自身的市場競爭力決定。五星級飯店以低價招攬大規模訂單，采購單位又以低價獲得了超值的服務，又何樂而不為呢？

并且，與正式的政府采購項目不同，定點會議采購本質上屬于協議供貨制度/定點采購，其招標目的在于建立一個供應商庫，將適合政府舉行會議并且愿意以一定價格區間提供服務的酒店包含進去。此時的中標應當看做是具有約束力的協議，而并不是政府采購的合同或者具體訂單，其未來的采購活動仍是不確定的。在此階段即將五星級酒店拒之門外是毫無必要的。

從政府的立場來看，遏制過度過奢會議之風、提高會議效率、樹立官員形象、減少不必要的會議開支，都是正確的，但并不能以此為理由對政府采購活動橫加干預。在政府采購中，政府與企業是作為平等的民事主體進行交易，但由于政府采購活動的特殊性和政府地位的獨特性，政府并不能對自己進行招標的項目進行任意性的限制。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第八十五條中規定：政府采購貨物服務可以實行協議供貨采購和定點采購，但協議供貨采購和定點供應商必須通過公開招標方式確定。也就是說，在定點采購前對定點采購供應商的確定，原則上需要進行公開的招標投標活動，應當服從《招標投標法》的相關規定。

《中央和國家機關會議費管理辦法》中，對會議費用標準進行了限制。從價格上看，即使讓五星級酒店進入定點采購范圍，以其市場價格來看也難以中標。然而，這并不是禁止五星級參與招投標的理由。酒店提供的是一種服務，與商品供應不同的是，一旦其初始建設成本投入完成之后，后期運營成本邊際效應相對較小。即使五星級酒店以大幅度低于市場的價格進行招標，其中標后也仍可能獲得盈利。許多五星級酒店出于提高知名度、與政府建立長期合作關系等目的，往往愿意讓渡出一部分利潤以換取政府訂單，這屬于五星級酒店自愿的戰略性決策，并不違反市場原則。也就是說，對于政府采購定點會議地點的時候，應當從價格出發，從市場出發，按照市場規律調節，而不能以“星”作為采購條件，對五星級酒店加以歧視。

五、結語

酒店星級評定制度在我國和世界由來已久，且對酒店行業的發展影響重大。酒店的星級評定標準是一種第三方質量認定標準，是一種市場行為，政府采購以此為由將五星級飯店排除出政府采購之外是不合理的，更違反了政府采購的基本精神。在政府進行定點會議采購單位招標時，其招標標準應當以價格、房間數量、服務質量等基本可量化標準進行評定，而不是以“星”作為定點采購的門檻之一。

參考文獻：

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[4]戴熙婷.酒店棄星：“礦泉水瓶裝茅臺”的翻版[N].新京報，2014-10-17.

（作者單位：中央財經大學法學院）