我國城鎮化進程中流動人口社會管理的研究進展

馬愛榮

摘要：近年來，隨著城鎮化進程的加快，城鎮化進程中流動人口的社會管理問題隨著備受關注。目前流動人口社會管理主要存在管理機制和理念落后、法律法規不健全、網路信息化建設滯后等問題。解決這一困境應總結借鑒國內外先進經驗，立足現實狀況，進而尋求切實可行的解決措施。

關鍵詞：流動人口；社會管理；管理模式；管理框架

一、相關概念概述

（一）流動人口的定義

目前關于流動人口的定義學界尚未有明確界定，但不同學科從不同的角度對流動人口加以探索和解釋。人口經濟學認為流動人口是指進入戶口地以外的其他地區從事社會經濟活動但常住戶口保持不變的人口，強調經濟活動是人口流動的最根本和最主要的影響因素；行政管理學以是否擁有常住戶口作為出發點和落腳點，認為流動人口就是不改變常住戶口但會在常住戶口以外某地區滯留的那部分人口群體；人口學對流動人口定義更為寬泛，認為只要是不改變常住地的各種人口移動都是人口流動，都形成流動人口；從國際人口遷移的角度來看，只有在一定地理區域內短期居住的居民才是流動人口，流動人口僅僅是人口遷移變動的一種特殊形式而已；等等。各地區政府在不同時期對流動人口進行調查統計時對流動人口的界定也千差萬別，各地區不同時期流動人口統計口徑的不一致足以說明。

立足于我國國情，吳瑞君從宏觀和微觀兩個角度對流動人口進行定義：宏觀上來看，只要在不改變常住戶口地的前提下跨越一定地界范圍的各種移動人口都算作是流動人口；微觀上來看，某一特定地區的流動人口包括流入人口和流出人口兩部分。學者張慶五認為流動人口是指臨時離開戶籍所在地，跨越一定的轄區范圍前往他地且不時回返的人口。張淑紅、李波陽等認為流動人口是指離開常住戶口所在地跨越一定的行政區域范圍，在某一地區滯留生活，從事各種社會活動的人口總數，也稱暫住人口，等等。

社會主義市場經濟的發展及現行的各種經濟政策，誘使流動人口規模逐年擴大，而相對落后的戶籍管理制度又使得這些人口無法轉化成遷移人口。因此，流動人口是我國“二元”體制下特有的人口現象，是指戶口登記地保持不變而經常性居住地發生變動的人。人口流動已成為我國改革開放以來城鎮化加速發展進程中最為顯著的特征之一，流動人口這一龐大的社會群體越發引起關注，也對社會管理提出了新的要求。

（二）流動人口管理的定義

以往學術界、政府部門等對人口流動這一現象的研究和關注較多，而流動人口社會管理近年來才日漸引起關注，高春燕在《中國人口管理現代化研究》（2006）中將流動人口的社會管理界定為：對流動人口事件和人口行為實施管理的過程，或者說是對流動人口行為和人口事件進行的社會管理。也有學者認為“國家對流動人口的管理，就是政府管理部門依據國家法律法規的授權，對人口流動過程中涉及的人、行為、事件進行組織、協調和約束、調控，依法處理涉及流動人口的違法犯罪，保護流動人口和相關人員的合法權益，維護社會秩序”。該界定不僅重視流動人口社會管理中政府的組織約束職能，而且強調政府在其社會管理過程中對流動人口的保護作用。也有學者認為不同時期流動人口社會管理的內涵也是不同的：計劃經濟時期的流動人口社會管理基本上以戶籍制度為核心，以限制人口流動為目的，強調防范和治理；而市場經濟條件下的流動人口社會管理以法律法規為依據，以統一的人口管理制度和信息技術為基礎和支撐，強調管理和服務，更符合時代發展和流動人口現狀的需求。

理論界在不同時期對流動人口管理內涵的界定基本是以當時期政府對流動人口管理政策為依據，但總體來說流動人口管理概念界定緊跟時代經濟發展的步伐，其指導理念由控制防范逐步轉向協調服務。

二、國內外外來流動人口管理的政策和模式綜述

（一）國外遷移人口管理典型模式

流動人口是我國嚴格戶籍制度下的特有“產物”，而國外不受戶籍制約，通常將人口流動稱作人口遷移。歐美日等發達國家的遷移人口管理模式相對于國內來說比較成熟，歐洲的移民政策和法律化的制度保障值得借鑒，美、日兩國戶籍與福利分開有利于國家遷移人口的管理，對于我國戶籍制度改革及流動人口管理具有重要參考意義。

民事登記制度是歐洲國家普遍采用的人口管理制度：以自由遷移為原則，以人口的實際地址（常居住所）為依據，對諸如出生、遷徙、婚姻、死亡等重要事件標注登記，以此作為人口管理和社會福利的依據，并通過將該制度法律化保證其徹底實施。近年來歐盟更是采取了更徹底的移民融合政策，力圖給予移民在長期居住、家庭團聚、入籍等各方面國民待遇。生命登記制度和社會保障號制度使美國實現了對遷移人口的有效管理：居民諸如出生、死亡、婚姻生命自然信息由前者記錄，而社會保障號制度顧名思義是居民擁有各種保險、接受教育、享受其他福利等社會保障的重要依據，對人口遷移、納稅、選舉等內容進行記錄。分工明確的“雙制度”有利于遷移與流動過程中人口信息的管理追蹤，更為其社會管理和社保制度的實施提供依據。日本跟美國一樣也是通過“雙制度”——戶籍簿制度和住民票制度，實現了對遷移人口的有效管理。戶籍簿用于登記和公證身份，采取“家庭卡片”（記載個人與其他家庭成員間的社會關系）和“依人編制”（記載個體的重要身份事項）相結合的方式記錄人口出生、婚姻、死亡、遺產繼承等信息，類似于國內的“戶籍卡”。戶籍簿制度主要是以家庭為單位，而居民票制度則主要是以個體為單位，類似于國內的“暫住證”、“居住證”，功能上與美國的社會保障號制度相似。

（二）國內流動人口管理研究進展

從宏觀層面上看，陸杰華、王茗萱將國內流動人口管理與福利保障相結合，將國內流動人口的管理大致分為四個階段：1958～1984年為明顯分割的城鄉人口管理體制階段，1985～1994年是以防范式治安管理為主的階段，1995～2000年主要是以參與式綜合管理為主，而2000年以來，流動人口的社會管理強調服務與管理并重。尹德挺、黃匡時從更寬泛的角度將國內流動人口管理與服務分為三個時期：1984～1989年的開放政策時期，1989～2000年的管制政策時期以及2000年至今的融合政策時期。

從微觀省市層面上看，傅崇輝以深圳流動人口管理政策轉變過程為線索，勾勒出流動人口管理模式的發展歷程并將其按時間大致劃分為三種模式：1984～1999年，以治安防范為政策目標的“防范型”管理模式；2000～2005年，以多元政策為目標的“綜合型”管理模式；2006年至今，具有廣泛社會整合力的“福利型”管理模式。這三種模式概括了我國流動人口管理的實踐經驗，既相互區別，又具有一定的內在聯系。侯佳偉、宋健等學者通過對北京市流動人口管理政策法規的分析得出，從戶口管理、就業、住房、從計劃生育等各方面來看，北京市流動人口管理總體上來說是實現了“允許流動——規范管制——支持融合”的發展轉變。張瑋以時間為軸線，在分析改革開放以來上海市外來人口政策法規的演變基礎上認為：上海市外來人口政策的演變與經濟發展和人口狀況密切相關，外來流動人口管理由單一的管理為主向管理與服務并重轉變，突出“控制人口，但不控制人才”的城市人口發展戰略。

從各地區試點來看，國內流動人口管理的典型模式大致有四類：治安管理拓展型（以北京為代表）在強調“治安優先”基礎上強化“服務與管理”；專業機構協調型（以浙江嘉興為代表）通過成立單獨的流動人口管理服務部門，試圖通過溝通協調機制解決流動人口教育、衛生、社保等問題；大人口機構統籌型（以無錫為代表）強調“大人口”觀，通過強化某一機構功能進而協調其他各部門行為來實現對流動人口的綜合管理；“積分入戶”居住證型（以深圳市為例）對持有長期暫住證的人員賦予“戶籍居民”身份，享受“戶籍居民”待遇，是對現有戶籍管理體制的一種大膽創新。

無論是宏觀層面、省市層面，還是地區試點來看，我國流動人口管理階段和模式都處于發展和探索時期，目前并沒有形成統一成熟的模式，但國內流動人口管理總體上實現了由單一的防范管制向全面的綜合服務管理過渡。國外遷移人口管理的經驗和啟示只能提供參考，我國區域間、城鄉間發展差異化明顯，全國各地流動人口的社會管理更不能“一刀切”，流動人口的社會管理是一項長期而艱巨的任務，必須在各地不斷實踐和完善的過程中逐步實現由地方到省市再到全國的有效管理。

三、外來流動人口社會管理中亟待解決的問題

（一）管理機制滯后，管理理念落后，管理方式不適應新的形勢

全國流動人口管理綜合治理體制尚未形成，流動人口管理和服務財政投入不足且不均衡。流動人口主要以地方政府部門依據地方政策實施管理，既有的高統籌層次的流動人口管理機構建而不實，部門協調功能較弱，全國范圍內統一權威、多層次的流動人口綜合管理機構還未形成。受傳統“二元”經濟制度影響，流動人口管理主要還是采取戶籍性管理模式，不能與城鎮戶籍人口享有相同的住房、就業、社保等權益，依然是城市中的“邊緣群體”、“問題群體”。

（二）外來流動人口管理的法律法規不健全、不系統

全國范圍內統一權威的流動人口管理法律體系尚未形成，現行流動人口法律制度多以地方性法規和政府規章為主，而且管理法規和規章政出多門，規章條例之間“打架”現象嚴重；既有的法律法規、流動人口政策等對流動人口等概念界定、權利保障等方面的規范性、系統性和針對性不明確，難以滿足現階段流動人口復雜化和多元化的需求。

（三）人口信息化制度建設滯后，網絡體系不健全

目前，全國范圍甚至全省范圍內流動人口基本信息聯網尚未實現，以靜態管理為主的流動人口屬地化管理原則使大部分流動人口在流入地和流出地基本信息不對稱，在流動過程中個人信息處于“真空”狀態。這一現狀不僅阻礙了對流動人口在流入地與流出地之間的雙向管理，也使管理部門很難根據流動人口的信息和特征，為流動人口提供職業培訓、社會保險等全方位的公共管理和服務，成為制約流動人口社會管理的關鍵因素。

（四）流動人口的合法權益未得到完全保障

建國以來逐漸形成的“二元”戶籍制度阻礙使得流動人口的基本社會權益無論是從國家的宏觀政策層面還是具體實踐操作層面上都與城鎮戶籍人口存在明顯差別和較大差距。改革開放以來區域、城鄉發展差距加大等因素又使得流動人口規模逐年增大，近年來基本公共資源、公共服務均等化政策對流動人口這一群體影響并不明顯。通過改革戶籍制度、社保制度、就業培訓制度、住房保障制度等進一步完善城市流動人口的公共服務體系是保障流動人口這一特殊而又龐大的社會群體合法權益的最基本途徑。

四、外來流動人口社會管理的框架設想

2013年流動人口占全國總人口比重已超過六分之一，總數量達到2.45億，而且呈現出持續增長的趨勢，解決流動人口的社會管理問題迫在眉睫。借鑒歐、美、日等發達國家對遷移人口的登記管理、信息管理、人口調控、社會融合政策等方面的成功經驗，結合我國特殊和國情流動人口管理的歷史經驗及管理現狀，設想我國的外來流動人口社會管理的基本要點應包括：對流動人口實施管理并提供服務、維護流動人口合法權益是各級政府應承擔的主要責任。保障外來流動人口最基本的就業、居住、社保、教育等權益，為外來流動人口提供治安、培訓等管理服務是相關政府部門最基本的職責。全國范圍內統一權威的流動人口管理政府機構、繼續探索和深入已開始實踐的外來人口“居住證”制度、對外來人口社會管理實行類似國外“移民制度”的管理等等是必要的配套措施和解決辦法。

目前，短期內全國統一的外來人口管理部門、法規、信息化建設一步到位不太現實，但實現由低級到高級逐步統一是有可能的：首先實現市縣級層次上流動人口部門、法律、信息化等建設的統一，進而實現省一級的統一，在實現省內人口管理有效協調相融前提下，為出臺國家層面的統一的流動人口管理奠定基礎。逐步保障流動人口在戶籍、就業、計劃生育、社會保障等各方面的合法權利。同時政策法規的制定實施要與社會變遷、流動人口變化相適應，保證有比較強的可行性。

參考文獻：

[1]吳瑞君.關于流動人口涵義的探索[J].人口與經濟，1990（03）.

[2]張慶五.關于人口遷移與流動人口概念問題[J].人口研究，1988（03）.

[3]張淑紅，李波陽.關于流動人口綜合管理的思考[J].甘肅政法成人教育學院學報，2006（03）.

[4]高春燕.《中國人口管理現代化研究》[M].科學出版社，2006.

[5]陸杰華.透視流動人口：新特點、新問題與新視角[J].市場與人口分析，2005（05）.

[6]陳祥松.當代中國流動人口管理倫理問題研究[D].湖南師范大學，2009.

[7]陸杰華，王茗萱.流動人口服務管理與福利保障、現狀、挑戰與思路[J].人口與計劃生育，2008（06）.

[8]尹德挺，黃匡時.改革開放30年我國流動人口政策變遷與展望[J].新疆社會科學，2008（05）.

[9]傅崇輝.流動人口管理模式的回顧與思考——以深圳市為例[J].中國人口科學，2008（05）.

[10]宋健，侯佳偉.流動人口管理：北京市相關政策法規的演變[J].市場與人口分析，2007（03）.

[11]張瑋.淺議上海市外來人口政策演變[J].南京人口管理干部學院學報，2008（03）.

[12]尹德挺.人口有序管理的國際經驗與中國實踐——基于流動人口服務管理的視角[J].人口與經濟，2012（02）.

[13]接棟正.發達國家管理辦法對我國的啟示與思考[J].人口與經濟，2008（04）.

[14]張瑞.中國流動人口管理與服務問題研究綜述[J].當代經濟管理，2013（02）.

[15]劉謙，趙華鑫.目前我國流動人口服務管理實踐的基本模式和特征[J].北京聯合大學學報（人文社會科學版），2010（05）.

[16]肖周燕.我國流動人口管理體制改革的決定機制及路徑選擇[J].人口研究，2009（11）.

[17]郭宏斌. 城市流動人口服務管理研究綜述與發展趨勢[J].牡丹江大學學報，2012（05）.

[18]肖飛.城市化加速期流動人口管理探略[J].理論導刊，2011（12）.

[19]尹德挺，蘇楊.建國六十年流動人口演進軌跡與若干政策建議[J].改革，2009（09）.

[20]陸杰華.新時期流動人口管理和服務面臨的突出問題及政策建議[J].理論視野，2007（09）.

[21]伍先江.論流動人口服務管理創新[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2011（02）.

[22]周林剛.流動人口管理與社會保障問題研究綜述[J].中國人口科學，2008（06）.

[23]國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司.流動人口發展報告2014[M].北京：中國人口出版社，2013.

[24]蔡昉，白南生.中國轉軌時期勞動力流動[M].社會科學文獻出版社，2006.

（作者單位：上海大學）