廣州市城市生活垃圾處理的PPP模式研究

付敏言 田秀娜 喬宇彤

摘要：廣州城市生活垃圾處理問題已存在很長一段時間，包括城市生活垃圾處理資金不足、投資主體單一、基礎設施效率偏低等。鑒于該現狀，推進城市生活垃圾處理的市場化改革已成為對廣州市的必然要求。文章以PPP模式為理論基礎，結合廣州城市生活垃圾處理現狀及問題對在廣州城市生活垃圾處理中應用PPP模式的必要性與可行性進行了分析，并提出了PPP模式的選擇原則，最后就在廣州城市生活垃圾處理領域推行PPP模式提出了相關建議。

關鍵詞：廣州市；城市生活垃圾處理；PPP模式

廣州市作為我國五大中心城市之一，在經濟社會迅速發展的同時，城市生活垃圾產量也在急劇增長。完全依靠政府治理和政府財政供給，無論在資金保證和運作效率方面都不再能完全滿足社會發展的要求。將PPP模式針對性地運用于廣州城市生活垃圾處理領域，有利于進一步提升經濟效益等、提高市民生活質量，同時促進廣州經濟社會的又好又快發展。

一、PPP模式的理論與應用

PPP是英文Public-Private-Partnerships的簡寫，是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關系來提供公共產品或服務的一種方式?！笆澜缑駹I化大師”薩瓦斯教授將這一概念歸納為三個層次：首先，廣義上，PPP指公共部門和私人部門共同參與生產和提供物品、服務的任何安排；其次，它多用于一些復雜的、需要多方參與的民營化基礎設施項目；最后，它是包括社會賢達、地方政府官員和企業等主體在內的為改善城市狀況而進行的一種正式合作。

PPP模式已應用在了許多城市的垃圾處理領域。如菲律賓、馬來西亞、新加坡、泰國、等國家都存在通過授權或者租賃合同的形式允許并鼓勵私人部門參與到城市垃圾處理過程中來。隨著我國公用事業改革，深圳、上海等城市均以特許經營、管理合同的方式將垃圾處理場交由私人公司運營，實踐了應用PPP模式處理城市生活垃圾的有益嘗試和探索。

二、廣州市城市生活垃圾處理存在的問題

廣州城市生活垃圾增長率已連續10多年保持每年5.6%的高增長水平。隨著經濟社會的發展和生活水平的不斷提升，人們對于包裝產品的消費呈現快速增長趨勢。塑料、織物、玻璃、廢紙、金屬等可回收廢棄物數量迅速增加。并且，廣州地處華南沿海，氣候溫暖潮濕，其生活垃圾的含水量非常高，腐爛速度快，這對于生活垃圾的處理及時性和迅速性有了很高的要求，增大了城市生活垃圾處理的壓力。

（一）行政效率低，政府職能轉變不到位

廣州城市生活垃圾的處理設計多個行政部門，導致實際工作開展中產生的行政工作成本大，造成廣州城市生活垃圾治理相關工作的行政效率不高、工作成本增加、政策落實不力等問題。目前，廣州市的城市生活垃圾處理工作中，從基礎設施建設，到垃圾的分類回收，再到垃圾終端處理都是由政府一手治理，對市場的權力讓渡不充分，顯示出政府職能轉變不到位。

（二）基礎設施建設資金投入不足

目前，廣州市只有1個垃圾焚燒廠，即李坑垃圾焚燒廠投入了使用，其他的垃圾處理廠都只是對垃圾做填埋式處理。城市生活垃圾處理的基礎設施建設資金投入不足，垃圾處理方式粗放落后，無法滿足廣州市對于城市生活垃圾處理的要求。

（三）垃圾分類回收模式的市場化程度不高

廣州城市生活垃圾的垃圾壓縮站、填埋場和焚燒廠都是由政府出資建設，垃圾的分類回收管理在政府主導下組織企事業單位進行生產運營。這就形成了“政府領導企業，企業代表政府”的垃圾分類回收利用模式，這種模式和傳統計劃經濟體制下政企合一的模式非常相似。城市生活垃圾處理領域政府直接干預企業的生產活動，造成了“政企不分、管干結合、重干輕管”的局面，大大降低了市場的參與程度，嚴重影響了廣州城市生活垃圾處理效率。

三、PPP模式應用于廣州城市生活垃圾處理的必要性與可行性

（一）必要性

一直以來我國的城市生活垃圾處理都被視為公共福利事業的一部分，屬性上偏向于公共物品，應當由政府提供。然而經濟學家Christine Kessides經研究發現，城市生活垃圾的運輸、回收和利用方面都存在很強的競爭性和排他性，這與純公共物品的屬性不符。城市生活垃圾處理服務具有的這種私人物品屬性說明在這一領域引入一定程度的市場競爭是更有效率的處理方式。而PPP模式能夠兼具公共部門和私人部門兩者的優勢，既發揮出私人部門的效率，又能通過政府管制能夠解決部分市場失靈問題。

同時，為解決日益加重的環境污染和市民對生活質量日益提高的要求間的矛盾，運用有效的市場化手段實現城市生活垃圾處理的“減量化、資源化與無害化”已迫在眉睫。在社會發展過程中，政府側重于社會和環境效益，但鑒于技術、管理和激勵機制在一定程度的限制和僵化，有時并不能很好地實現經濟效益；相反，私營企業非常重視利潤和經濟收益，卻常忽視公眾利益和環保責任，PPP模式能將二者的優點相結合共同發揮作用，將能很好地提升城市生活垃圾處理質量。

（二）可行性

私人企業方面，廣州市經濟發展水平高，有雄厚的社會資本積累，私人企業數量眾多且發展勢頭良好，從中很容易擇優選出適合同政府合作共同處理城市生活垃圾的企業。并且，廣州市擁有先進的專業化機構和高新人才資本，對于在城市生活垃圾處理領域應用PPP模式能夠提供堅實的技術支持。政府方面，從實踐經驗、相關政策來看，廣州市政府是支持公私合作模式的，并且也在一些領域開始逐漸向市場化過渡。城市生活垃圾處理領域是我國較早允許和鼓勵民營企業參與的領域之一。廣州市政府通過政策、法規等手段可促進城市生活垃圾的“三化”和分類回收，并監督私營企業在垃圾處理過程中活動，保證公共服務的質量，從而保障公眾的權益。

四、廣州城市生活垃圾處理的PPP模式選擇原則

（一）考慮廣州市實際情況

PPP模式的選擇必須首先考慮廣州市的基本情況，要基于經濟社會發展狀況、當地的法律、政策和城市生活垃圾處理服務的特性等實際情況來選擇不同的公私合作模式。而無論選擇何種方式，其目標都應是提高公共基礎設施運行的效率、改善環境質量，使市民獲得更優質并廉價的社會服務。

（二）妥善處理政府與市場的關系

不同的PPP模式代表著私人投資在城市生活垃圾處理中不同的參與程度和方式。在不斷推進廣州城市生活垃圾處理領域市場化的過程中，首先要處理好政府與市場的關系。如在垃圾處理基礎設施建設方面，政府需要進一步加大財政投入力度、加強政策支持，同時加以市場方式為輔助手段。城市生活垃圾的收集、運輸以及設施運營等方面可以嘗試全面實行市場化，以期在遠期市場化方式能夠發揮最大作用，實現政府市場的平衡互補。

（三）維持企業、政府和公眾利益的平衡

城市生活垃圾處理市場化改革的總目標是追求公共服務領域公平和效率的雙贏，這既要考慮政府的財政預算、政策活動，也要考慮相關私營企業的利潤回報，又要考慮公眾的接納程度和承受能力，同時還要保證城市生活垃圾治理的質量。所有這些都要求政府在設計具體的PPP合作協議時，要制定科學的城市生活垃圾處理服務價格，同時在綜合考慮當地的經濟發展水平的基礎上建立合理的補貼機制，并且做好服務質量監督工作，與私營企業完成相關配合合作。

五、在廣州城市生活垃圾處理領域推廣PPP模式的對策建議

（一）完善相關制度

雖然廣州市目前有關垃圾處理的法規有《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》等法規，但尚未建立完善有效的城市生活垃圾處理法規體系，PPP模式在廣州城市生活垃圾處理領域的推行需要相關的制度保障和支持，包括環衛管理體制、政策、法規等。為在廣州市推行PPP模式，需進行相關立法程序，明確規定特許經營權的授予程序、監督部門、消費者參與方式、特許經營過程中各個環節爭議的解決方式等問題。

（二）設立專門機構

廣州市政府需要設立專門的PPP管理機構。PPP管理機構代表市政府作為特許經營權的統一授權單位，簡化環衛設施建設的審批程序的同時，協調PPP項目的實施流程。

（三）加強政府管制

就目前來看，政府治理仍是我國垃圾治理的主要模式，PPP模式只是作為一種重要的補充模式共同解決城市生活垃圾處理問題。PPP模式的應用將引入一些私營部門，為防止私營部門為了自身利益而損害公眾利益，政府應適當進行管制，并作為優化生活垃圾處理模式的重要保障發揮管理作用。

（四）建立合理的補貼機制

政府補貼是吸引民間資本、外資參與城市垃圾處理的重要舉措。垃圾處理行業屬于低回報行業，在缺乏有效補貼的情況下，很難吸引企業與政府共同解決垃圾處理問題，為保障垃圾處理項目的順利開展，市政府應向生活垃圾處理企業提供補貼?？紤]到現行垃圾收費政策尚沒有完全實現政策目標，為了有效保障低收入群體的生活水平，廣州市政府要考慮采取適當的垃圾費減免措施，來保障市民基本生活水平和維持社會穩定。

參考文獻：

[1]E.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社，2002.

[2]朱占波.城市生活垃圾處理的公私合作模式研究[D].重慶大學，2008.

[3]左青波.PPP模式在城市生活垃圾處理中的應用研究[D].重慶大學，2008.

[4]Christine Kessides. Institutional operations for the provision of infrastructure[C].Washington， D.C.：World Bank，1993.

（作者單位：中央民族大學）