新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民流動(dòng)與小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展研究

周慶運(yùn) 鄭瀟瀟

摘要：新型城鎮(zhèn)化背景下小城鎮(zhèn)建設(shè)是未來(lái)撬動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的杠桿。綜觀小城鎮(zhèn)建設(shè)的研究，往往避開小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生持續(xù)性和政府投入的非持續(xù)性兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。文章通過(guò)分析小城鎮(zhèn)崛起中基礎(chǔ)要素的缺失，創(chuàng)新性地提出宅基地同地價(jià)思想，探求基于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期作用的條件下農(nóng)民流動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)民流動(dòng)與小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展模型。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)民流動(dòng)

2014年的政府工作報(bào)告提出：“今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。”2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)54.77%。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的局限也越發(fā)明顯。其一，大城市管理中的矛盾和沖突越來(lái)越突出；其二，建設(shè)用地需求日益旺盛，由征地、拆遷誘發(fā)的社會(huì)沖突甚至對(duì)抗越來(lái)越難以化解；其三，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民三化的差距不是在縮小，而是在進(jìn)一步擴(kuò)大。在此基礎(chǔ)上，許多專家的觀點(diǎn)是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是縣城和縣域內(nèi)的小城鎮(zhèn)建設(shè)。然而卻沒(méi)有明晰小城鎮(zhèn)崛起的基本要素，小城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)民流動(dòng)之間的互動(dòng)邏輯也沒(méi)有明細(xì)梳理。本文將就新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民流動(dòng)對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展提出若干思考。

一、新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)形式

中共十八大提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中提出，新型城鎮(zhèn)化需要讓農(nóng)民“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁。” 毫無(wú)疑問(wèn)，在過(guò)去城鎮(zhèn)化建設(shè)中滿目“鬼城”已經(jīng)表明大拆大建的“造城”運(yùn)動(dòng)走到絕路，它給國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)留下了極大隱患，由此產(chǎn)生了上述三個(gè)弊病。判斷新型城鎮(zhèn)化是否真的卓有成效，就應(yīng)該考慮新的城鎮(zhèn)化是否解決了上述問(wèn)題。

因此，已經(jīng)有越來(lái)越多的專家學(xué)者提出新型城鎮(zhèn)化就是建設(shè)小城鎮(zhèn)，通過(guò)小城鎮(zhèn)帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的城市化。就此，大多數(shù)人提出“一鄉(xiāng)一品”的新型城鎮(zhèn)建設(shè)模式，主張政府要加大小城鎮(zhèn)投入。然而這種理論巧妙的避開了兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。第一，小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生持續(xù)性，城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)較長(zhǎng)期的自然發(fā)展過(guò)程，是一個(gè)農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)并進(jìn)，農(nóng)副產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)并進(jìn)的過(guò)程。只有小集鎮(zhèn)達(dá)到一定數(shù)量、發(fā)展到一定程度才能真正的實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。第二，政府投入的非持續(xù)性，政府的投入對(duì)于小城鎮(zhèn)建設(shè)的作用是毋庸置疑的，但是我們須認(rèn)識(shí)到政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入是一次性的并不是持續(xù)性的。這就要求小城鎮(zhèn)必須具備可持續(xù)發(fā)展的基本要素。綜上兩點(diǎn)，我們?cè)谘芯啃滦统擎?zhèn)化時(shí)，必須要深入研究小城鎮(zhèn)崛起的基本要素，試圖滿足缺失的基本要素，才能真正的達(dá)到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)。

二、小城鎮(zhèn)崛起的基本要素

本文分析的小城鎮(zhèn)崛起的基本因素是若干宏觀背景條件（即充分條件）。一是制度和政策創(chuàng)新的作用。二是大中城市的虹吸和溢出效應(yīng)。三是國(guó)家步入?yún)^(qū)域微差距的發(fā)展時(shí)期。綜觀世界上小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，小城鎮(zhèn)崛起基本上處于區(qū)域微差距時(shí)期。這一時(shí)期的大城市遷移和集聚不再是人口流動(dòng)主要方向，而是轉(zhuǎn)變?yōu)橐远际袇^(qū)內(nèi)部的遷移（人口從中心城區(qū)向郊區(qū)小城鎮(zhèn)遷移）為主，或都市區(qū)之間的遷移（人口從高成本的都市區(qū)向成本相對(duì)較低的都市區(qū)遷移）為主，從而為小城鎮(zhèn)的崛起提供了人口以及人口流動(dòng)附帶的各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的支撐。四是人們進(jìn)入追求生活質(zhì)量的發(fā)展階段。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，使農(nóng)民在縣域或村域之間流動(dòng)是解決現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本要素缺失的最有效的途徑。農(nóng)民流動(dòng)符合新型城鎮(zhèn)化以人為本的城鎮(zhèn)化的核心要求。本文中所指的農(nóng)民流動(dòng)并不是傳統(tǒng)意義上的職業(yè)轉(zhuǎn)變、地域轉(zhuǎn)換與身份轉(zhuǎn)化，而是通過(guò)勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和空間轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資本三大生產(chǎn)要素的重新配置。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民流動(dòng)的條件

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民流動(dòng)是小城鎮(zhèn)建設(shè)中的首要任務(wù)，然而，現(xiàn)階段的農(nóng)民流動(dòng)基本上是“流”而“不動(dòng)”，僅僅是勞動(dòng)力在一定程度上的轉(zhuǎn)移，而農(nóng)民自身的資源在我國(guó)當(dāng)前政治和經(jīng)濟(jì)體制下流動(dòng)空間還相當(dāng)有限。而固化的資源導(dǎo)致了較高的流動(dòng)（社會(huì)）成本，與此同時(shí)農(nóng)民自身卻沒(méi)有獲得利益。綜上所述，本文認(rèn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民流動(dòng)的主要條件是建立農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)制度及保障集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期作用。

（一）建立農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)制度

正如張五常教授所說(shuō)產(chǎn)權(quán)制度是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，不單單是私人經(jīng)濟(jì)適用于產(chǎn)權(quán)制度，集體經(jīng)濟(jì)也適用產(chǎn)權(quán)制度。2014年的政府報(bào)告中提出：“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“抓緊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記，不僅僅是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村改革的基礎(chǔ)，更是農(nóng)民能在小城鎮(zhèn)建設(shè)中自主流動(dòng)的基石。通過(guò)全面確權(quán)頒證，讓廣大的農(nóng)民能摸清和掌握自身全部家底。制度建立也使集體經(jīng)濟(jì)組織成員能將自己對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地的用益物權(quán)以及集體資產(chǎn)的收益權(quán)坐實(shí)。

值得注意的是，在農(nóng)民權(quán)益的確認(rèn)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)很大的價(jià)格差異，尤其是土地價(jià)格（最典型的是山區(qū)和近郊農(nóng)村之間土地的價(jià)格差異）。這樣的差異可能是巨大的，是貧富差距的源泉。為了消除這樣的地價(jià)差異，本文認(rèn)為應(yīng)該采取的方式是縣域（相對(duì)落后的地區(qū)可以是市域）范圍內(nèi)地價(jià)的統(tǒng)一。而對(duì)于集體土地使用權(quán)證的運(yùn)行機(jī)制類似于弗里德曼提出的教育券，即縣（市）一級(jí)政府把上一年度建設(shè)用地的平均拍賣價(jià)格按不同鎮(zhèn)的區(qū)位成本、人工成本、時(shí)間成本進(jìn)行折算，在此基礎(chǔ)上，以折算價(jià)格的70%作為各鎮(zhèn)（村）土地交易的最終價(jià)格。農(nóng)民集體土地使用權(quán)的價(jià)值即由這一價(jià)格乘上集體土地使用權(quán)證上的面積來(lái)確定。

農(nóng)民憑集體土地使用權(quán)證自由選擇其所認(rèn)可的村域進(jìn)行定居，在一定程度上不再受到其他限制。按原集體土地使用權(quán)證上宅基地面積的80%換取遷入地的（新）集體土地使用權(quán)證。權(quán)證地價(jià)上的差異，采用多退少補(bǔ)的方式，由遷入村域處理。另外20%則由接受地政府和村集體“征收”，作為農(nóng)民安置費(fèi)用。

在這樣的機(jī)制下，農(nóng)民的流動(dòng)變得更加有針對(duì)性，避免了流而不動(dòng)，也增強(qiáng)了農(nóng)民流動(dòng)后的穩(wěn)定性。充分利用農(nóng)民在流動(dòng)中自身資源價(jià)值創(chuàng)造功能，從而更加有利于增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)遷入地的歸屬感，有利于小城鎮(zhèn)建設(shè)中資源多維度的集中。

（二）保障集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期作用

集體經(jīng)濟(jì)并不是可有可無(wú)的東西。縱觀國(guó)內(nèi)發(fā)展較好的村莊，往往有著強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)作為支撐。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段具有必然性，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀需要，是小城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大推力，同時(shí)更是保障農(nóng)民流動(dòng)的基石。保障集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期作用即是保證農(nóng)民流動(dòng)的持續(xù)性。集體經(jīng)濟(jì)在整個(gè)農(nóng)民流動(dòng)過(guò)程中扮演媒介的作用，大大降低了政府在農(nóng)民流動(dòng)中的成本，而且也是農(nóng)民流動(dòng)過(guò)程中受益者之一。

1. 集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)民流動(dòng)中扮演媒介

在農(nóng)民自由進(jìn)入新的村域時(shí)，幫助處理農(nóng)民流動(dòng)中的手續(xù)和向農(nóng)民提供保障服務(wù)的是村域，因此，村域集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民流動(dòng)帶來(lái)資本效應(yīng)的第一線，其存在媒介作用相似于企業(yè)的效應(yīng)，可以更好的提供新入農(nóng)民的服務(wù)機(jī)制，大大減少政府的成本。另一方面其存在也可以保障農(nóng)民集體利益不被剝奪。集體經(jīng)濟(jì)是合作經(jīng)濟(jì)，可以規(guī)模化地利用資本。此外，集體經(jīng)濟(jì)也可以有效消除成員之間收入差距，防止兩極分化。

2. 集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)民流動(dòng)過(guò)程中發(fā)展壯大

在新型城市化背景下按照小城鎮(zhèn)建設(shè)的要求，在農(nóng)民流動(dòng)過(guò)程中，破除各種束縛集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大提供了機(jī)遇和條件。在農(nóng)民流動(dòng)過(guò)程中，促進(jìn)了資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移從而產(chǎn)生集聚效應(yīng)，極大地解決了集體經(jīng)濟(jì)資金匱乏問(wèn)題；促進(jìn)集體資產(chǎn)要素的明確化，提高要素配置效率；促進(jìn)農(nóng)民意愿的充分表達(dá)和人才引進(jìn)。

四、農(nóng)民流動(dòng)與小城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)同發(fā)展模式

小城鎮(zhèn)的建設(shè)并不是大拆大建，而是在一定的基礎(chǔ)上形成多樣性的小城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民流動(dòng)為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了宏觀的充分條件，尤其是近郊農(nóng)村有了農(nóng)民的流動(dòng)可以更好更快的發(fā)展新型的工業(yè)小城鎮(zhèn)。但是這樣的促進(jìn)作用并不是單向的而是多維互動(dòng)的。在整理他們的互動(dòng)關(guān)系時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的流動(dòng)解決了本文上訴所提中國(guó)小城鎮(zhèn)崛起的基本要素缺失問(wèn)題。按照小城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)位特征可分為3個(gè)區(qū)位來(lái)探討其在農(nóng)民流動(dòng)過(guò)程中的互動(dòng)作用，分別為：近郊農(nóng)村，遠(yuǎn)郊農(nóng)村，山區(qū)農(nóng)村。

在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，從整個(gè)國(guó)家角度來(lái)看農(nóng)民流動(dòng)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的互動(dòng)應(yīng)該表現(xiàn)為農(nóng)民由遠(yuǎn)郊村往近郊村遷移，在近郊村通過(guò)就地工業(yè)化來(lái)完成小城鎮(zhèn)的建設(shè)；遠(yuǎn)郊村在經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上通過(guò)多村整合就地城鎮(zhèn)化。偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民通過(guò)福利政策向近郊農(nóng)村或遠(yuǎn)郊農(nóng)村遷移。（如圖1所示）

對(duì)于不同區(qū)位的農(nóng)村在農(nóng)民流動(dòng)的背景下，其小城鎮(zhèn)發(fā)展的形式有所不同。1. 近郊農(nóng)村（是指有工業(yè)產(chǎn)業(yè)的近郊農(nóng)村），這些農(nóng)村吸引的外來(lái)流動(dòng)農(nóng)民保證了其在小城鎮(zhèn)化過(guò)程中勞動(dòng)力和建設(shè)用地指標(biāo)的迫切需求，外來(lái)農(nóng)民通過(guò)集體土地權(quán)證的轉(zhuǎn)換變成了遷入村的村民，從而產(chǎn)生對(duì)該村很強(qiáng)的歸屬感。在這個(gè)過(guò)程中，土地和勞動(dòng)力這兩個(gè)最重要的因素得到了保證。此類近郊村會(huì)逐漸形成自己的支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，在這些產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)下形成工業(yè)型的小城鎮(zhèn)，甚至在有些有條件的地區(qū)會(huì)形成科技型小城鎮(zhèn)。2. 遠(yuǎn)郊農(nóng)村（沒(méi)有特殊資源和歷史背景的農(nóng)村），遠(yuǎn)郊農(nóng)村無(wú)疑是人口遷出最多的地點(diǎn)，通常情況下絕大多數(shù)農(nóng)民選擇遷出。在遷出農(nóng)民帶走了其所有用于物權(quán)中最重要的集體土地使用權(quán)后，遠(yuǎn)郊農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)是相對(duì)較少的。但是從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)，對(duì)于已經(jīng)遷出當(dāng)?shù)夭⑶以诮夹〕擎?zhèn)落戶的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地承包權(quán)和留下的房屋是一種邊界化的資源，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)具有很少邊際收益，從而更有利于遠(yuǎn)郊農(nóng)村土地承包權(quán)的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。因此，在絕大多數(shù)遠(yuǎn)郊農(nóng)村將會(huì)形成一種以生態(tài)經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)，或者大規(guī)模機(jī)械化農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)人口稀少的多村合并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)小城鎮(zhèn)建設(shè)的模式。此外，留下的房產(chǎn)可能更有利于旅游業(yè)的發(fā)展，在有條件的地區(qū)可能依托相對(duì)廉價(jià)的房租形成旅游型小城鎮(zhèn)。3. 山區(qū)農(nóng)村（這里指中國(guó)絕大多數(shù)相對(duì)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村），會(huì)有一部分因?yàn)榫蜆I(yè)而落戶在近郊農(nóng)村；另一部分因福利政策（即空置房屋的低償入住和遠(yuǎn)郊農(nóng)村的基建和醫(yī)療）而進(jìn)入遠(yuǎn)郊農(nóng)村；少部分人會(huì)在山區(qū)農(nóng)村開發(fā)其自身的山林資源從而形成山林產(chǎn)業(yè)。在山林產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)下會(huì)自然的形成山區(qū)的行政合并（因?yàn)樯搅之a(chǎn)業(yè)的劃分至今存在許多糾紛），從而形成一個(gè)山林經(jīng)濟(jì)小城鎮(zhèn)。

五、總結(jié)

綜上所述，農(nóng)民流動(dòng)會(huì)逐漸使中國(guó)滿足宏觀上建設(shè)小城鎮(zhèn)的基本條件。其一，產(chǎn)權(quán)的明確和集體經(jīng)濟(jì)的保證是農(nóng)民流動(dòng)和小城鎮(zhèn)建設(shè)中制度和政策創(chuàng)新的前提；其二，在新型城鎮(zhèn)化背景下近郊農(nóng)村緊隨政策逐步開發(fā)其建設(shè)用地，吸引更多工業(yè)企業(yè)搬往成本更低的近郊農(nóng)村。農(nóng)民流動(dòng)的最大吸引力就是工業(yè)，當(dāng)工業(yè)企業(yè)逐步搬離城市進(jìn)入近郊，農(nóng)民也逐步搬離城市進(jìn)入近郊。在此基礎(chǔ)上大中城市對(duì)于農(nóng)民的牽引效應(yīng)將減弱，相反近郊農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)將在大中城市的牽引和帶動(dòng)下持續(xù)發(fā)展。其三，通過(guò)宅基地同地價(jià)政策在很大程度上縮小了區(qū)域間差距，大大促進(jìn)了農(nóng)民流動(dòng)，從而為小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了人口和各種經(jīng)濟(jì)要素支撐。其四、近郊的工業(yè)化小城鎮(zhèn)無(wú)疑會(huì)疏通大中城市的交通，有效的緩解，堵、霾、澇等“城市病”，遠(yuǎn)郊的農(nóng)業(yè)小城鎮(zhèn)會(huì)以生態(tài)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，帶來(lái)更高的生活質(zhì)量，因此國(guó)家真正步入追求生活質(zhì)量提升的發(fā)展階段。

在新型城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)民流動(dòng)是建設(shè)小城鎮(zhèn)最重要的基石。必須建立農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)制度和保障集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期作用，從而保障農(nóng)民流動(dòng)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的互動(dòng)，最終促成中國(guó)新型城鎮(zhèn)化。

參考文獻(xiàn)：

[1]宣曉偉.新型城鎮(zhèn)化的邏輯：現(xiàn)代轉(zhuǎn)型視角下中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系的再調(diào)整[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2013-03-04.

[2]石憶邵.專業(yè)鎮(zhèn)：中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的特色之路[J].城市規(guī)劃，2003（07）.

[3]遲福林.用三年時(shí)間使有條件的農(nóng)民工市民化[N]. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2013-03-06.

[4]石憶邵.中國(guó)農(nóng)村人口城市化及其政策取向[J].城市規(guī)劃匯刊，2002（05）.

[5]蒲清泉，楊梅枝.農(nóng)村城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵[J].當(dāng)代思潮，2004（02）.

[6]劉武華.新形勢(shì)下小城鎮(zhèn)發(fā)展的思路與對(duì)策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2009（10）.

[7]黃俊舟.當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要問(wèn)題及措施[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（03）.

[8]陳錫文，等.中國(guó)農(nóng)村制度變遷 60 年[M].北京：人民出版社，2009.

（作者單位：浙江師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）