金融支持江西新型城鎮(zhèn)化建設的建議

謝波

摘要：堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，是黨的十八大做出的重要戰(zhàn)略部署。2014年江西省城鎮(zhèn)化率為48.87%，仍處于城鎮(zhèn)化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，預計到2020年全省城鎮(zhèn)化水平達到60%，未來新型城鎮(zhèn)化領域投入將達到1萬億元，投融資需求巨大，金融的支持作用是關鍵。文章分析了江西省金融支持城鎮(zhèn)化建設的不足之處，圍繞運作主體、統(tǒng)籌化運作模式、市場化運作模式、構建多元化籌資模式、構建高位統(tǒng)籌機制五方面，提出加快新型城鎮(zhèn)化進程的投融資對策。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化建設；金融支持；投融資模式

一、江西金融支持城鎮(zhèn)化建設的不足

（一）公益類項目融資主體缺乏

依據(jù)監(jiān)管政策，監(jiān)管類融資平臺主要解決水利、計劃內(nèi)保障性住房、公路法下的收費公路項目的融資問題，列入名錄的土地儲備機構解決土地儲備的融資需求，監(jiān)測類融資平臺不能申請公益性項目貸款，禁止公立醫(yī)院舉債，加之公益、準公益項目引入社會資本的難度較大，此類項目面臨的融資主體缺乏。2014年江西省科學研究、水利、居民服務、教育培訓、社保醫(yī)療、文體娛樂、公共管理等公益領域獲得的貸款份額分別是0.02%、1.18%、0.14%、2.68%、0.74%、0.55%、2.26%，均少于制造業(yè)、交通運輸業(yè)、電力等行業(yè)6.07%、19.51%、7.15%的份額。

（二）統(tǒng)籌化運作模式缺乏

2014年江西省融資平臺總資產(chǎn)規(guī)模大部分低于50億元，由于整合力度不強、資源注入不夠，省、市、縣（區(qū)）各級平臺總資產(chǎn)規(guī)模均低于全國平均水平，除了全省污水處理和保障性住房項目外，鮮有通過省、市域，龍頭企業(yè)統(tǒng)籌的方式集合多方力量，統(tǒng)籌運作項目融資。

（三）市場化運作模式缺乏

就全省融資平臺來看，貨幣資金普遍偏少，平均僅占總資產(chǎn)的7.51%，比全國平均水平低0.51%；土地使用權占總資產(chǎn)的比重平均為46.38%，比全國平均水平高出12.76%，以土地出讓收益為主要還款來源及抵押物。而江西省礦產(chǎn)、水資源豐富，是農(nóng)業(yè)大省，而大額礦權、水域經(jīng)營權、土地承包經(jīng)營權和林權等融資資源未得到有效利用，相關產(chǎn)權交易、確認、評估和抵質押登記機構、制度尚未建立。

（四）風險防控機制缺乏

江西省部分地方政府債務率偏高，直接影響了融資空間。有些設區(qū)市財政負債超過政府當年可支配財力。全省的政府債務管理體制沒有健全，風險預警和統(tǒng)籌管控能力較弱。

二、江西省新型城鎮(zhèn)化建設中的投融資政策建議

（一）就監(jiān)管政策限制，構建市場化運作主體

一是引進民營、外資等社會資金，注入土地、礦權、園區(qū)、收費權、水域經(jīng)營權、企業(yè)和金融股權等經(jīng)營性資源，構建以企業(yè)信用為依托的市場化運作主體即城市綜合運營商，突破監(jiān)管政策對融資平臺為公益類項目融資的限制，構建符合監(jiān)管要求的，能為城鎮(zhèn)化建設各領域項目融資的合格融資主體。

二是省域統(tǒng)籌建設市縣項目時，由省、市縣公司和投資者共同成立合資公司或創(chuàng)建城市開發(fā)基金，構建省域統(tǒng)籌的市場化運作主體，壯大公司、基金實力，統(tǒng)一建設城鄉(xiāng)一體化建設項目。其中組建項目投資公司類似于城投公司，政府對此熟悉但因引入新的資金將會稀釋原股東的控制權從而不利于再次引入新的投資者；成立開發(fā)基金適合滾動開發(fā)，便于再次引入社會資金擴大規(guī)模，能以股權投資作為種子資金撬動大額信貸融資，但對市場化運作要求較高。

（二）就融資主體分散，構建統(tǒng)籌化運作模式

一是針對省內(nèi)融資主體分散的現(xiàn)狀，在省級層面，由省直各主管部門牽頭，分別打造、整合各行業(yè)以企業(yè)信用為主要依托、市場運作為基石的省級投融資平臺，以“統(tǒng)借統(tǒng)還”模式破解全省同質性項目融資難題。

二是構建統(tǒng)籌化運作模式。由省級公司統(tǒng)籌市縣項目建設與融資，市縣級政府以投資或代建等形式參與建設、融資和還款。大力推廣中小企業(yè)“四臺一會”和龍頭企業(yè)統(tǒng)籌園區(qū)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)和農(nóng)戶貸款這些統(tǒng)籌化融資模式。

（三）就融資資源缺乏，構建市場化運作模式

一是創(chuàng)造融資資源。建立公共收費制度，以供水、污水、垃圾處理等收費權作為融資資源；建立補貼制度，以農(nóng)業(yè)，高新技術和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，公路建設等項目的政府補貼作為融資資源；建立政府購買制度，以政府的項目補償金，公共領域發(fā)展基金，政府償債基金，政府回購款等作為融資資源；建立資源轉化制度，土地增減掛鉤和低丘緩坡開發(fā)利用后，結余土地的出讓收入可作為融資資源，冠名權、礦權、水域經(jīng)營權、收費權等可作為融資資源；建立土地承包經(jīng)營權、集體經(jīng)營性建設用地、農(nóng)民宅基地等的確權、抵押、交易機制，將農(nóng)村資源轉化為融資資源。

二是整合挖掘融資資源。按“以豐補欠”的理念捆綁、組合項目，共同融資，以經(jīng)營性項目的融資資源解決公益性項目融資難問題；通過資產(chǎn)證券化、融資租賃等方式挖掘、盤活融資資源。

（四）就融資渠道單一，構建多元化籌資模式

一是運用公私合營PPP模式中的PTI、BOT、TOT等融資方式，引導民營、外資資金參與城鎮(zhèn)化項目建設。二是爭取市政債券發(fā)行試點，建立城鎮(zhèn)化建設基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、農(nóng)業(yè)風險基金等，充實項目建設資本金。三是綜合運用企業(yè)債券、公司債、中期票據(jù)、短期融資券、私募債、信托、股票、保險資產(chǎn)債權和股權投資計劃、資產(chǎn)證券化、排污權交易、碳排放交易等市場化融資方式，鼓勵社保基金、住房公積金等公共基金參與的方式，解決資金難題，從而達到融資和避險雙重目的。

（五）就政府債務風險，構建高位統(tǒng)籌機制

一是建立融資規(guī)劃機制。科學制定政府新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中長期投融資規(guī)劃，對投融資的規(guī)模、范圍、原則、時序等做出計劃。

二是建立高位推進機制。定期召開由省政府分管領導牽頭、省直有關部門和地市政府參與的城鎮(zhèn)化融資專項會議，研究解決省級統(tǒng)籌融資重大事項。

三是建立省域統(tǒng)籌機制。賦予省級公司統(tǒng)籌全省新型城鎮(zhèn)化建設同質化項目的職能，統(tǒng)籌全省棚戶區(qū)改造、臨空港、城市道路、給排水管網(wǎng)、環(huán)境治理等重大同質類項目建設與融資。

四是建立政府債務管理機制。建立地方投融資平臺總體資產(chǎn)負債表，把“舉債、用債、還債”情況全部納入。建立地方政府投資預算制度，根據(jù)可支配收入編制預算計劃，并進行績效評估，提高投資效益。建立地方政府投融資預警系統(tǒng)，建立如動態(tài)監(jiān)測地方政府財政債務率等監(jiān)控指標與風險信號。各級政府設立償債準備金，用以償還政府融資平臺違約債務。

（作者單位：江西財經(jīng)大學會計學院）