關于農村集體土地制度經濟改革的新思考

許新華

摘要：關于農村土地私有化的研究可能是解決我國土地矛盾甚至整個社會矛盾的一條有效途徑。農村土地私有化研究存在以下可能性：意識形態自我糾正的需要；戶籍制度為土地私有化提供了良好的分配基礎；農村土地私有化后出現土地兼并的可能性較小；私有產權將能極大地解放農村生產力。

關鍵詞：農村土地；私有化研究；社會矛盾；競爭

目前，我國農村的土地集體所有制存在的弊端是顯而易見的，究其原因眾多學者從不同的視角進行了較充分的研究，提出了五種具有代表性的觀點：一是取消集體土地所有權，實行農民私人土地所有權；二是取消集體土地所有權，實行農村土地國有化；三是部分取消集體土地所有權，實行農村土地的國家所有、集體所有和私人所有并存；四是農村土地復合所有制；五是完善集體土地所有權。筆者認為在這五種代表性的解決方案之中，后四種均是權宜之策，不可能從根本上解決當前較激烈的土地矛盾。

本文從制度經濟學的產權理論出發，在充分考慮相關困難的同時，從新的視角論述我國農村土地私有化的可能性，從而試圖找出一條解決我國目前土地矛盾的有效途徑。

一、制度經濟學的產權理論

產權要想有效地作用，必須是可處置的（可轉讓的）。在傳統或其他制度禁止處置產權的地方，如中國禁止出售集體土地所有權，產權被束縛于一個虛無的所有者，而其他人盡管因具備更好的知識和技能而可能對該財產定價更高，卻不能對該財產進行更好地利用。

保護私有產權可以激勵人們積極地運用其財產和知識——包括促進人們去創造和檢驗有價值的信息，還可以將企業家精神、人的精力、創造性和競爭性導入建設性的、和平的方向，從而促進大量的正和博弈，這些正和博弈將匯入總的經濟增長，并使社會成員更易于實現自己的愿望。

二、農村土地集體所有制的弊端

（一）集體所有權主體的缺位

通過對農村集體土地所有權的反思，不難發現我國農村集體土地所有權的本質是在建國初期通過將所有權賦予集體，通過統購統銷，低價從農村取得資源，支援城市工業化發展戰略的產物。換言之，農村土地集體所有權是農民私有財產被消滅，農民被集體化的結果。國家法律規定的“農民集體”一方面是土地所有權主體，另一方面又不能作為土地所有權的行使主體直接對土地進行經營管理，該規定本身就違反了所有權的法律原則。高飛（2009）等在湖北和貴州兩省的調查顯示，60.88%的受訪農戶表示承包地是國家的，而只有21.95%表示承包地是村集體的。可見，農戶對于與之生存和發展息息相關的農村土地歸屬狀況的基本認識與實際情形相差甚遠。

（二）土地矛盾的本質：公權與私權的爭斗

由于政治運動和行政權力的介入，我國集體土地所有權的法律性質異化，使其背離了其應有的私權屬性，而集體土地所有權的缺位與作為集體土地所有權行使主體的村民委員會依附于基層政府，更是使集體土地所有權的公權性質得到強化。在制度設計者的眼里，堅持集體土地所有權，是在堅持事實上國有化的同時，國家為了獲得高額土地出讓金而排除制度障礙的需要，故意保留的一個很大程度上的空殼而已。

（三）集體所有權相關權能的扭曲

集體土地所有權作為私權的一種，應當具有占有、使用、收益和處分四項權能，但在2006年我國在全國范圍內免除了各種農業稅費后，集體土地所有權之主體應享有的合法土地權益徹底虛化。另外，《土地管理法》以對耕地加強保護為由限制了集體土地所有權的使用范圍，造成了集體土地使用權能的不完全性。我國《憲法》第10條規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”可見，在我國，集體土地所有權之法律上的處分權能也不完全。

三、農村土地私有化研究的困難

高飛（2009）等在湖北和貴州兩省的調查顯示，30.97%的受訪農戶認為承包地歸國家所有最好，0.21%的受訪農戶認為承包地歸鄉（鎮）集體所有最好，12.9%的受訪農戶認為承包地歸村集體所有最好，3.97%的受訪農戶認為承包地歸村小組所有最好，而44.37%的受訪農戶認為承包地歸個人所有最好，所占比例最高。目前農村土地私有化存在的主要困難包括：

（一）意識形態

基于我國《憲法》確立的實行社會主義公有制的基本經濟制度，農村土地私有化變革方案短期內不具有現實性，所以筆者的提法是“一種假想的農村土地所有權變革”。

（二）土地分配

現今土地承包經營權是按照家庭人口平均分配的，家庭人口本身是一個變量，當進行土地私有化分配時，按現有土地的分配標準將會造成土地分配上的不均，短期內會引致農村社會的不穩定。由于涉及占總人口三分之二的農村人口，數量龐大，具體問題層出不窮，制定一個合理合法的土地私有化分配方案極其困難。

（三）土地兼并

實行土地私有化，將面臨如何走出土地兼并引發農民革命之后再平均地權的怪圈，一旦發生土地兼并，則不僅農村社會可能會出現貧富分化，而且大量無地農民會涌入城市，在相關的化解和應對機制尚未建立的情況下，社會動蕩將不可避免。

（四）耕地保護

實行土地私有化，將面臨耕地保護更加困難的問題。土地私有化將使土地的占有、使用、收益和處分四項權能得到充分的體現，農戶任意改變土地的使用用途將變得合理合法。縱觀歷史，溫飽一直是中國人至死不渝的追求目標，即使是現今經濟發展的黃金時期，對溫飽的隱憂也從來沒有停止過，保護耕地的政策一直是反對農村土地私有化的理由。

四、農村土地私有化研究的可能性

（一）農村土地私有化研究可能是政治體制改革的切入點

土地矛盾的激化從側面反映出意識形態存在一些與現實經濟基礎矛盾的地方，相對而言，對農民群體的改革較為容易，一旦成功，將具有倒逼效應，通過農村土地私有化的變革促成自下而上的意識形態的自我調整與轉變。

（二）戶籍制度為我國土地私有化研究的分配提供了可能

一直以來受非議的戶籍制度可能反而成為我國農村土地私有化的有利條件。其實，土地集體化與城鄉戶籍制度是我國建國后實行工業化趕超戰略的產物，兩者是相伴而生的，從這個意義上講，農村戶籍本質是一種農村土地所有權的憑證。

筆者認為新的土地制度的構建思路應該為：保持已有城市土地的國有性質，將農村的土地全部私有化，包括宅基地、自留地、自留山、“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、耕地以及集體性質的城郊地，首先按照行政區劃進行第一層次的分配，然后按照目前的戶籍靜態結構進行第二層次的分配。對于行政區劃內的戰略性資源，可以在對地方有所補償的基礎上實行國有管理，對于一般性資源，可以通過資源稅體現資源的國家屬性。

（三）農村土地私有化后出現土地兼并的可能性較小

對于農村土地私有化后出現土地兼并可能性較小的原因，一是有理由相信農民是理性的經濟人。在我國農村人口向城市大量轉移的經濟發展過程中，農民對外界信息了解得越來越充分，他們有能力按照自己的利益最大化做出合理決策。

二是農民的收入來源不再單一而呈現多元化。工業化是對農村居民收入增長貢獻最大的因素，物質資本的高投入并沒有帶來收入的高增長，政府的政策效應正通過土地的產出增長顯現出來，人力資本對農村居民收入增長的貢獻率盡管位居第二，但其邊際貢獻率在所有要素中最高，并呈上升趨勢，這意味著人力資本在不久的將來有可能成為對農村居民收入增長貢獻最大的因素。可見，農民不再絕對依賴土地收入生存，私有化后，土地只是他們所有財富中較小的一部分，不會出現為了生存而出賣土地的情況。

三是因為征地拆遷引發的矛盾，理性的農民越來越意識到土地的未來升值而具有的投資價值，而不會輕易出賣手中私有的土地。

（四）私有產權的界定將會極大地解放農村生產力

清晰地界定農村土地的私有產權，有以下三方面的積極效應：

一是從制度經濟學的視角來看，明確的私有產權能最大限度地調動勞動者的積極性。人們在私有的、界定清晰的產權條件下，才能預期自己努力的結果具有排他性，從而在“自私性”的驅動下，在最大程度地增進自身利益的同時，不知不覺促進整個社會福利水平的最大化。

二是“有恒產則有恒心”，穩定的土地私有產權促使農民加強對土地的投入，土地的利用效率將得到極大的提高。目前因為城市化和農村土地產權的界定模糊不清，使大量的農地出現拋荒現象，農民認為土地不是“恒產”，不關心土地資產的保值增值，容易導致為獲得短期利益而掠奪性經營的作法，致使土地資源質量下降。在土地私有化后，這種局面將會得到根本改觀，極大地提高已有土地資源的生產能力。更為重要的是，農村土地的私有化改變了土地交易的主體，交易主體由原來的“國家——集體”轉變為“國家——個人”，這種“國家——個人”的交易模式將大大增加交易成本，而交易成本的增加將使交易結果更加審慎合理。

三是基于以上兩個原因，農村土地私有化將成為繼農村地區家庭聯產承包責任制之后的第二次深刻變革，農村的生產力將得到更大的一次解放。可以預見，隨著農民積極性的增長和土地利用效率的提高，較少的農業用地將能養活更多的人口。所以，土地私有化后，耕地保護的矛盾將反而有所緩和。

五、結論

目前我國農村土地集體所有權的制度設計是我國土地矛盾的主要源頭。制度經濟學的產權與競爭理論認為，私有產權是競爭的基礎，而競爭是解決社會矛盾的最有效手段，所以，農村土地私有化可能為解決我國目前較為激烈的土地矛盾提供一條可行的途徑。雖然我國農村土地私有化存在一些潛在的困難，諸如意識形態、土地分配、土地兼并以及耕地保護等方面，但我國農村土地私有化仍存在一定的可能性，這種可能性體現在意識形態具有自身的調整需求、戶籍制度為土地分配提供了現實的制度基礎以及私有產權本身固有的效率優勢等，這些或許能保證農村土地私有化的順利進行。農村土地私有化可能會極大地激勵農民的積極性和提高土地的利用效率，也可能是繼家庭聯產承包責任制之后，又一次大規模解放農村生產力之舉，并為解決長期困擾我國的“三農”問題提供一定的制度基礎。更重要的是，農村土地私有化能夠改變原有土地交易的主體，促進經濟社會的競爭性，化解社會矛盾于無形。

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（作者單位：東莞理工學院城市學院）