健全現(xiàn)代基層水利服務(wù)體系的問題與建議

鄭麗萍

摘要：文章通過分析泉州市基層水利管理服務(wù)體系建設(shè)情況，探索健全完善基層水利服務(wù)體系建設(shè)的方法途徑，以期進一步提高基層水利工作水平。

關(guān)鍵詞：水利基層服務(wù)體系，管理體制機制改革

基層水利服務(wù)體系是為基層水利設(shè)施建設(shè)、運行、維護和管理提供全方位服務(wù)的各種組織與機構(gòu)形成的有機整體。2011年，中央、國務(wù)院出臺1號文件聚焦水利，對建立健全基層水利服務(wù)體系作出重要部署。把握歷史機遇，加快基層水利服務(wù)體系建設(shè)，既是實現(xiàn)農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的必然要求，解決基層小型水利工程建管“最后一公里”問題的有效途徑。

一、泉州市基層水利服務(wù)體系建設(shè)歷史沿革

泉州基層水利服務(wù)體系始建于20世紀(jì)60年代，并隨著改革開放的深入和水利事業(yè)的發(fā)展，陸續(xù)有所發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個階段。

（一）設(shè)員建站期

20世紀(jì)60年代，南安等縣（市、區(qū)）就設(shè)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利工作站，吸收農(nóng)民水利技術(shù)員管理農(nóng)村小型水利水電，以后陸續(xù)有所發(fā)展。特別是20世紀(jì)60、70年代，隨著大規(guī)模水利建設(shè)的開展，到1985年，全市129個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中，有101個建立了水利水電工作站。

（二）成長定型期

1986年，國務(wù)院全面部署開展建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的工作，有關(guān)部門出臺了定編定員文件。1988年，為加強和完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利水電管理體系，充分發(fā)揮各項工程效益，泉州市重新核定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利水電、水土保持管理站事業(yè)編制361人，其中水利水電干部126人，工人218人，水土保持干部3人，工人14人，主要用于解決長期從事水利水電工作的臨時工轉(zhuǎn)正，以穩(wěn)定基層水利隊伍。到1990年底，全市129個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中，有117個建立水利水電工作站，共有全民職工269人（干部53人，工人216人），其中專業(yè)技術(shù)人員51人，初步形成了基層水利服務(wù)機構(gòu)的框架，為農(nóng)村經(jīng)濟社會特別是基層水利的發(fā)展提供了重要支撐。

（三）改革發(fā)展期

1990年以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、基層水利工作弱化等原因，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站逐步被合并和撤銷。2008年，安溪縣在“千萬農(nóng)民飲水工程”建設(shè)過程中，成立了用水戶協(xié)會，制定出臺了《關(guān)于加強村級供水工程建后運行管理的實施意見》，逐步建立村級供水工程的管理、維護新機制，并逐步在全縣推廣。2011年中央一號文件出臺后，泉州市加強和完善基層水利服務(wù)體系建設(shè)，在全省率先全面落實11個縣（市、區(qū)）防汛辦主任核定為副科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以及6個縣（市、區(qū)）、市屬6家水利防洪工程單位各增加一名副科級總工程師（技術(shù)負(fù)責(zé)人）領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，并招收45名水利專業(yè)技術(shù)人員，充實到基層一線。截至2013年底，泉州市現(xiàn)有農(nóng)民用水戶協(xié)會569個，有142個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有水利工作人員。

二、存在的突出問題

（一）基層水利服務(wù)單位定位不清，體系不全

目前，泉州市基層水管單位主要有兩種形式：一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。水利與農(nóng)業(yè)、林業(yè)等管理職能合并，如泉港區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。二是單獨保留的水利（水保）站。實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、縣級水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理，如永春縣一都鎮(zhèn)水利工作站等。據(jù)統(tǒng)計，泉州市155個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共設(shè)各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（含水利、水保職能）123個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的79.4%，在編在崗水利（水保）員196人。近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的推進，許多基層水利管理單位形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)與水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門多頭管理的，職責(zé)夾雜不清，管理體制不順，運行機制不活，工作人員隊伍不穩(wěn)，部分小型水利工程管理責(zé)任、防汛責(zé)任難以落實，安全隱患突出，水利突發(fā)應(yīng)急事件和水事糾紛無人處理。

（二）基層水利服務(wù)單位經(jīng)費保障困難

由于基層財政困難，縣（市、區(qū)）水利服務(wù)單位核定的“兩費”（人員經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費）標(biāo)準(zhǔn)較低，落實比例還有待進一步提高。如安溪縣百里渠管理處，現(xiàn)有工作人員7人，全部是鎮(zhèn)聘職工，工資僅為1000元左右/月。

（三）基層水利服務(wù)單位專業(yè)技術(shù)人才缺乏

一是隊伍老化。目前，在崗在編的基層水利（水保）員40歲以下僅97人，相當(dāng)一部分已接近退休年齡，年齡在40歲以上的人，占在崗人數(shù)的29%。二是人才流失。現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用，總體待遇不高，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管單位地處偏僻，具有一定水利專業(yè)的水管人員頻繁出走，單位往往成為“空巢”。三是素質(zhì)偏低。全市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員中，具有水利技術(shù)的人員14人，僅占從業(yè)人員的7%，大部分水管員往往兼任農(nóng)業(yè)、林業(yè)等管理服務(wù)職能，不僅未具備水利專業(yè)知識，甚至連基本的水利培訓(xùn)都沒接受過，基層水利工作步步維艱，難以開展。

三、加強基層水利服務(wù)體系建設(shè)的對策建議

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)管理單位體制不順、經(jīng)費不足、服務(wù)能力不強、職工隊伍不穩(wěn)等問題日益惡化，服務(wù)職能逐步減弱、退化，導(dǎo)致一系列連環(huán)“惡果”：農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建后管護機制缺乏，“三無”（無機制、無人員、無資金）現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村水利工程難于維持正常運行長期發(fā)揮效益，對群眾生產(chǎn)生活和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展造成了惡劣影響。針對上述情況，應(yīng)進一步加快基層水利服務(wù)機構(gòu)改革，探索建立職能明確、機制健全、功能完善、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的基層水利服務(wù)體系，確保農(nóng)村水利工程效益正常發(fā)揮。

（一）加快基層水利服務(wù)機構(gòu)改革

基層水利服務(wù)機構(gòu)是基層水利服務(wù)體系的“基石”。當(dāng)前，基層水利服務(wù)機構(gòu)職責(zé)不清，公益性、經(jīng)營性服務(wù)混為一體等現(xiàn)象相當(dāng)普遍，對水利工程的管護作用發(fā)揮有限，政府保障難以落實。因此，要建立健全基層水利服務(wù)體系，必須加大改革力度，理順基層水利服務(wù)機構(gòu)性質(zhì)與職能：一是確定基層水利服務(wù)單位的公益性職能。對此，2011年中央一號文件已經(jīng)明確作出規(guī)定，要求強化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣、農(nóng)村水利管理等公益性職能，對新形勢下基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)進行了準(zhǔn)確定位。地方政府應(yīng)給予重視支持，在建立基層水利服務(wù)機構(gòu)時，明確其公益性職能、合理核定編制，并將原有混雜的經(jīng)營性服務(wù)徹底分離出去，交由市場運作。在機構(gòu)人員編制配備方面，要以專業(yè)、精干、效能為原則，綜合考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉面積、受益人口、農(nóng)村水利工程數(shù)量及建設(shè)情況等因素進行確定，尤其是要提高并保證一線專業(yè)技術(shù)工作人員的比例，確保水利工程管護工作的正常、長期開展。二是科學(xué)設(shè)置基層水利服務(wù)機構(gòu)。在明確公益性職能的前提下，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源蘊藏開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點、水利設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟社會發(fā)展情況等因素，科學(xué)設(shè)置基層水利服務(wù)機構(gòu)，如在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、水利建設(shè)和管理任務(wù)較重地區(qū)，可考慮以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立水利工作站，在流域相對集中、依賴中大型水利工程及其配套設(shè)施的地區(qū)可考慮以流域或區(qū)域為單位建立水利工作站。統(tǒng)計調(diào)查表明，泉州市155個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）中，有140個鎮(zhèn)要求成立水利工作站，其余15個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）要求設(shè)立11個水利中心站。三是理順基層水利服務(wù)機構(gòu)的管理體系。基層水利服務(wù)機構(gòu)是基層水利服務(wù)體系的核心力量，對水利專業(yè)技術(shù)水平的要求相對較高，應(yīng)當(dāng)由縣級水行政主管部門主管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行協(xié)管，即水行政主管部門主導(dǎo)機構(gòu)人員調(diào)配和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在考評、晉升、調(diào)動則充分聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府的意見。鑒于基層水利專業(yè)人才普遍稀缺的現(xiàn)狀，實行上述“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，可有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政的現(xiàn)象，從而集中有限人力、物力資源，切實滿足農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的服務(wù)需求。

（二）健全基層水利服務(wù)體系的運行機制

隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，基層水利服務(wù)需求呈現(xiàn)多樣化、專業(yè)化、即時化、常規(guī)化等多元特點，單一的公益基層水利服務(wù)機構(gòu)已無法滿足當(dāng)?shù)厝罕姷男枨螅M而催生了農(nóng)民用水合作組織，以防汛抗旱服務(wù)隊、噴微灌設(shè)施維修隊等準(zhǔn)公益性或經(jīng)營性的專業(yè)服務(wù)隊伍、服務(wù)機構(gòu)。一是農(nóng)民自發(fā)成立的用水合作組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站撤銷后，小型農(nóng)田水利工程管理主體長期缺位，由農(nóng)民自發(fā)成立的用水合作組織應(yīng)運而生。2003年，安溪縣的茶農(nóng)自發(fā)興辦了農(nóng)民用水戶協(xié)會，主要從事受益區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施維護、工程用水分配、水費收取等工作，有效解決了茶園的灌溉用水問題。二是準(zhǔn)公益性的專業(yè)服務(wù)隊伍。一般由水行政主管部門負(fù)責(zé)組建，如2008年7月，經(jīng)市編委同意，泉州市水利局下屬的水利水電工程局加掛“泉州市防汛抗旱專業(yè)技術(shù)搶險隊”，負(fù)責(zé)承擔(dān)應(yīng)急出險水利工程搶險排險技術(shù)方案的實施和防汛抗旱救災(zāi)工作，主要負(fù)責(zé)晉江流域及洛陽江流域水面水葫蘆等漂浮物清理任務(wù)。三是經(jīng)營性的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。近年來，由社會資本投資建設(shè)、具有高端化、科技化、信息化等特點的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)越來越受歡迎。這類機構(gòu)往往以企業(yè)、公司的形式運行，以提供設(shè)備維護、工程管理、提供人員培訓(xùn)等服務(wù)為主，經(jīng)營對象不僅有普通群眾，甚至一些專業(yè)力量不強的基層水行政部門。如2013年，南安市在福建省率先組建成立迅捷防汛抗旱應(yīng)急服務(wù)隊，有效地應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的防汛抗旱形勢。通過幾年的探索實踐，泉州市已初步形成以公益性基層水利服務(wù)機構(gòu)為主，農(nóng)民用水合作組織、準(zhǔn)公益性的專業(yè)服務(wù)隊伍和經(jīng)營性的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)為輔的基層水利服務(wù)體系，基本可滿足全市水利建設(shè)管理需求。

（三）強化落實基層水利服務(wù)體系保障措施

建立以公益性基層水利服務(wù)機構(gòu)為主，農(nóng)民用水合作組織、準(zhǔn)公益性的專業(yè)服務(wù)隊伍和經(jīng)營性的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)為輔的基層水利服務(wù)體系，離不開政府的支持與引導(dǎo)。首要的就是加快公益性基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)。公益性基層水利服務(wù)機構(gòu)是基層水利服務(wù)體系的主體和基礎(chǔ)力量，應(yīng)當(dāng)作為基層水行政主管部門的派出機構(gòu)，在機構(gòu)編制、經(jīng)費撥付、人事管理等方面給予充分保證。以泉州市為例，為解決水利設(shè)施“重建輕管”的積弊，政府有關(guān)部門在健全基層水利服務(wù)體系、加強水利工程管護方面作出不少探索創(chuàng)新：如2012年出臺《小型水庫和山圍塘安全管理辦法》，聘請水庫（山圍塘）專兼職管理人員2108人，落實小型水庫和山圍塘的維修養(yǎng)護經(jīng)費654萬元/年、管理人員工資362萬元/年，并納入財政年度預(yù)算。2013年，出臺《泉州市健全完善基層水利服務(wù)體系實施意見》，全市增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站142個，核定人員編制336名，人員經(jīng)費均納入縣級財政預(yù)算。2014年，針對農(nóng)村小型水利工程建管問題，制定出臺《泉州市公益性農(nóng)村小型水利工程建后管理辦法》，每年落實財政專項管護資金6000多萬元。在加強公益性基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的同時，泉州市還通過出臺政策、落實補助資金、簡化審批手續(xù)等方式，積極培育、支持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，并著力探索、建立防汛專業(yè)搶險隊、抗旱服務(wù)隊、水利科技推廣服務(wù)等具有地方特色的專業(yè)化服務(wù)隊伍建設(shè)管理模式。目前，全市已有農(nóng)民用水戶協(xié)會569個，參與農(nóng)戶80261戶，管理面積17.4萬畝；各類專業(yè)服務(wù)機構(gòu)20多家。

（作者單位：泉州市水利局 水政水資源管理站）