關于現行建筑工程施工許可制度的探討

【摘要】本文針對現行《建筑工程施工許可管理辦法》相關條文，從發證規模、建設資金保障、現場查勘、補發程序等方面深入探討和分析了目前建筑工程施工許可制度存在的問題，并提出了解決問題的思路和建議。

【關鍵詞】建筑工程；施工許可；工程建設管理；探討

引言：

我國現行建筑工程施工許可制度從1999年實施以來，已歷經十余年，作為工程建設管理的一項基本制度，在保障工程質量安全和規范建筑市場秩序等方面發揮了重要作用。但是由于近年來我國工程建設的飛速發展，產生了諸多新情況、新問題，現行施工許可制度在指導各級建設行政主管部門開展施工許可工作時，有些環節顯得操作性不強，給工程建設管理人員帶來了一些困惑。在新的社會背景下，如何更好的發揮施工許可制度的積極作用，如何更好的指導施工許可工作實踐，需要每一位工程建設管理者認真探討。

一、現行建筑工程施工許可制度概述

建筑工程施工許可制度，是指由國家授權有關建設行政主管部門，在建筑工程開工前，根據建設單位的申請，對工程項目是否符合法定開工條件進行審查，對符合條件的工程發放施工許可證，允許開工建設的制度。《中華人民共和國建筑法》（1997年11月1日主席令第91號公布）第二章對施工許可的程序作了一般性的概述，《建筑工程施工許可管理辦法》（2014年6月25日住建部第18號令發布）對施工許可的程序作了詳細闡述，是現行施工許可制度的指導性文件，至今已沿用十余年。現行施工許可制度作為工程建設管理的一項基本制度，對于規范工程建設管理起到了極為重要的作用。它是基本建設程序中一項綜合性的扎口管理程序，要求開工項目必須具備土地、規劃等前置條件，起到開工的把關的作用；它是建設行政主管部門開展工程質量安全管理工作的重要行政管理措施，通過施工許可，要求工程項目必須首先通過施工圖審查，并辦理質量安全監督手續，確保工程質量安全受控；它是維護建筑市場秩序的重要手段，將從事工程建設各方責任主體納入監管范圍，有利于主管部門了解掌握所轄范圍內有關建設工程的數量、規模以及從業人員的基本情況，依法進行監督管理，保證工程建設活動依法有序進行。

二、現行建筑工程施工許可制度的探討

《建筑工程施工許可管理辦法》是目前各級建設行政主管部門開展施工許可工作的主要依據，由于工程建設形勢的不斷變化，部分條款與工程建設實際不能完全適應，也給從事施工許可管理工作的人員帶來了一些困惑，主要體現在以下幾個方面：

1、關于申領施工許可工程的規模。《建筑工程施工許可管理辦法》第二條規定：“工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申領辦理施工許可證”。這是十多年前的標準，到如今隨著物價和人工費的不斷上漲，30萬作為投資額的標準顯得過低，很多私人住宅的裝修都已超過了這個限額，導致了很多小型工程也需要辦理施工許可，這些小型工程本身未必需要納入建筑市場監管，也不需要質量安全監督介入。如果嚴格按照《建筑工程施工許可管理辦法》，許多小型工程的業主需要花費大量時間和精力辦理各種繁瑣的手續，比如施工圖審查、施工合同備案、質監安監報監等，主管部門也需要消耗大量行政資源，比如現場查勘、質量安全監管和建筑市場監管等，這和目前簡政放權的大形勢并不相符。

2、關于落實建設資金。《建筑工程施工許可管理辦法》第四條第八款規定：“建設工期不足一年的，到位資金原則上不得少于工程合同價的50%，建設工期超過一年的，到位資金原則上不得少于工程合同價的30%。建設單位應當提供銀行出具的到位資金證明，有條件的可以實行銀行付款保函或者其他第三方擔保”，這條規定對于防止產生爛尾樓有積極作用，也有利于防止出現拖欠工程款和農民工工資的情況。但是時過境遷，目前資金證明已流于形式，主要原因有兩個方面：一是建設單位如果財務上沒有足額現金，但為領取施工許可證，也會想盡辦法，或從他處籌借資金，或本單位其他資金挪用、或找關系讓銀行出具虛假證明，一旦取得銀行的資金到位證明后，再迅速將現金取出，這種情況下資金證明并沒有起到保證建設資金充足的目的；二是開工前資金儲備情況應交由企業根據市場和自身經營情況而定，對現代企業而言，資金需要高效流轉，如果由行政條文強制規定開工前必須資金到位，不利于企業的市場經營，甚至直接增加了企業的財務成本，有時反而可能造成企業資金鏈斷裂，無法支付工程款。

3、關于補發施工許可證。《建筑工程施工許可管理辦法》第三條規定：“本辦法規定應當申請領取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開工”，第十二條規定：“對于未取得施工許可證或者為規避辦理施工許可證將工程項目分解后擅自施工的，由有管轄權的發證機關責令停止施工，限期改正，對建設單位和施工單位分別處以罰款”。但是現實當中部分工程項目存在未批先建的情況，有的項目是由于建設單位不熟悉法律法規造成的，有的項目是由于工期緊來不及辦理各類手續造成，對于這類違法違規項目是否需要補發施工許可證，如何補發施工許可證，《建筑工程施工許可管理辦法》都沒有具體說明。在目前工程建設管理實際中，未領取施工許可證的項目無法辦理竣工驗收備案手續，無法辦理產權手續，因此未批先建的項目為了領取產權證，必須補辦施工許可證。關于如何補發施工許可證，各地的作法略有不同，有的只作材料審查，材料齊全即補發證；有的先接受行政處罰，處罰結束后再補發證；有的還需要對違規建設的部分進行質量鑒定，鑒定合格后再補發證。

4、關于裝修工程申領施工許可證。裝修工程與土建工程之間存在差別，自身由于形式上的不同也有所區分，導致核發裝修工程施工許可證的情況比較復雜。裝修工程從時間跨度上分為新建裝修和二次裝修，前者在新建房屋時待土建工程施工結束后即實施裝修，竣工后一起投入使用，土建工程與裝修工程均為同一家建設單位，因此申領施工許可的條件和土建工程相同，后者是房屋使用一段時間后，根據需要重新裝修，如果建設單位不變，申領施工許可的條件和土建工程一致，如果已經轉售或轉租，說明裝修工程的建設單位和原土建工程建設單位不同；從裝修形式上分為室內裝修和室外裝修，室外裝修涉及到外立面的形態，需要規劃部門的認可，室內裝修一般不需要。因此裝修工程情況復雜多樣，核發施工許可證時應具體問題具體分析，但是對于裝修工程如何核發施工許可證，《建筑工程施工許可管理辦法》并未單獨表述，導致各地核發裝修工程施工許可證的方式不盡相同，缺乏統一標準。

三、幾點思考和建議

1、申領施工許可工程的規模可由30萬元適當上升至50萬或者更高。

2、現場查勘應由發證機關牽頭，由兩人以上的執法人員參加，事先通知建設單位查勘時間和內容，現場核驗是否開工、施工地點、拆遷進度、現場條件等情況，查勘結果現場告知建設單位，形成查勘記錄單，由建設單位確認簽字。（下轉）（上接）

3、申領施工許可不再提供到位資金證明，改由工程款履約保證金等強制措施代替。

4、對于未批先建的項目補發施工許可證，需另外提供行政處罰決定書和已施工部分質量鑒定合格證明。

5、外裝修需提供規劃部門認可文件，內裝修需提供房產證和租賃合同。

6、提高未批先建處罰力度，包括提高罰款額度。

7、對于政府投資的民生工程，確因工期緊、群眾急需，可以先行開展質量安全監督工作，確保工程質量安全。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國建筑法》（1997年11月1日中華人民共和國主席令第91號公布）.

[2]《建筑工程施工許可管理辦法》（2014年6月25日住建部第18號令發布）.

作者簡介：

潘大為（1981-），男，本科，工程碩士，工程師，現主要從事建設工程質量監督工作。