關于食品安全規制制度的啟示

李璐璐

摘 要 民以食為天，食品安全關系人們的身心健康，關系著社會的健康發展，近幾年來頻發的食品安全事故凸顯了我國在食品安全方面的各種不足，縱觀世界各國，日本在食品安全方面制定的各種制度值得我國借鑒，如食品安全追溯制度、食物中毒報告制度、食品標識制度、將風險評估與風險管理分離等值得我國學習、借鑒。

關鍵詞 食品安全 理論淵源 制度特色

“三聚氰胺奶粉，瘦肉精健美豬，黃色和紅色激素黃瓜，爆炸西瓜，激素染色草莓，……”這一系列的組合名詞繪制了一幅中國食品安全隱患藍圖，人們早已司空見慣，見怪不怪，以致有人說“不要不相信奇跡，在中國能活下去就是一個奇跡“。頻發的食品安全事故一再挑戰國人底線，政府也遭到空前的社會信任危機。2009年，我國通過了新《食品安全法》以期能夠對社會中出現的食品安全問題從法律上進行規制。但由于理論和實踐上各方面的原因，效果不甚理想。本文針對食品安全規制的某些問題做一些理論上的探討。

一、食品安全的含義

1996年，世界衛生組織的定義，食品安全（foodsafety）指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害，它認為食品安全是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。

目前食品安全的含義有三個層次：第一，食品數量安全：即一個國家或地區能夠生產民族基本生存所需的膳食需要。要求人們既能買得到又能買得起生存生活所需要的基本食品。第二，食品質量安全：指提供的食品在營養，衛生方面滿足和保障人群的健康需要，食品質量安全涉及食物的污染、是否有毒，添加劑是否違規超標、標簽是否規范等問題，需要在食品受到污染界限之前采取措施，預防食品的污染和遭遇主要危害因素侵襲。第三，食品可持續安全：這是從發展角度要求食品的獲取需要注重生態環境的良好保護和資源利用的可持續。

從以上可以看出，食品安全不僅有數量上的要求，即要求人們可以果腹，而且有質量上的要求，有營養、無污染等等，最后食品安全不僅應滿足本代人的生存要求還要滿足后代人的生存要求。

二、食品安全規制的理論淵源

（一）信息不對稱導致市場失靈

食品安全問題首先源于市場信息的不對稱、不完全性。信息不對稱是指相互交易的經濟主體之間對于某一特定所掌握知識不同。在市場經濟條件下，如果供需雙方所掌握的信息出現不對稱現象時，所實現的均衡是一種低效率的。由于信息不對稱，掌握較多信息的生產廠商就有可能產生機會主義行為，損害消費者利益，降低整個社會福利，使市場效率低下。（1）在食品市場上，生產者和消費者之間關于食品質量的安全信息是不對稱的，食品的生產商應該說占據著優勢地位，而消費者則處于劣勢地位，針對食品，人們可以從其外觀、味道甚至通過觸摸感受其初步的品質，但至于產品的營養成分是否足夠、食品添加劑是否合格、是否含有有毒有害物質，食品中有無激素、是否含有抗生素、農獸藥殘留是否超標等等這些質量問題則不能由消費者在購買時予以確認，必須食用后當即或過一定的時間才能得知。這樣的信息不對稱就給了生產企業鉆空子的機會，生產劣質、有毒有害食品帶給其極大利潤，卻使消費者蒙受損失。對食品安全信息不對稱所導致的市場失靈的必然回應是，政府從公共利益出發進行食品安全規制，以彌補市場機制的缺陷，減少社會無謂損失，實現社會福利最大化。（2）

（二）供給的博弈理論

提高附加價值與保持價格優勢的博弈是食品安全生產過程中供給方的博弈，這也是政府規制的理論淵源之一。（3）雖然我國的市場經濟體制還很不完善，但各行業的競爭確已呈現激烈甚至白熱化狀態，食品行業也是如此。企業一方面必須通過深加工以提高產品附加值，另一方面又不得不保持產品的低成本以獲取競爭優勢。消費者在購買食品時，如在信息不對稱導致的市場失靈一段中所述，處于弱勢地位的消費者很難知悉食品的質量，就會把目光鎖定在了價格上。這時價格的高低就決定了食品生產企業的命運。2001年度諾貝爾經濟學獎獲得者之一喬治.阿克勞夫發展了著名的“檸檬市場”理論來說明其所導致的市場失靈，根據“檸檬市場”理論的分析，因為信息的不對稱，現實中低質產品的存在會使消費者在無法得到產品質量完全信息的情況下對于任一產品都只愿支付市場中的優質產品和低質產品的平均價格（4）由此可以看出，既然消費者只愿支付低的價格購買食品，以利潤為存在目標的企業在激烈的市場競爭中難以自保其身，又不愿黯然退場，最后只能在“逼良為娼”的無奈中生產劣質、有毒食品。

三、日本食品安全規制的特色

（一）日本的食品安全規制模式

綜合各國經驗，食品安全規制模式歷來有三種。

一種是行政性規制模式，即國家機關在有關食品的法律、法規的指導下，運用行政手段直接干預食品生產、包裝、儲存、運輸、銷售等的各個環節，以期實現食品安全。日本涉及確保食品安全的各項法律的立法宗旨，其基本上都是建立在國家如何預防食品安全事故的發生，如何抑制損害的擴大，如何進行事后的補救，如何緩和甚至消除不利影響的基礎之上的，這些內容實際上都屬于行政規制的范疇。日本的法律法規規定，食品及調料的加工、制造、使用、儲藏、搬運、陳列等各個環節都必須保證清潔、衛生;禁止販賣變質、含有害物質、被病原微生物污染或混入不衛生異物的食品。行政模式具有直接性、權威性、效率性的特點，是一種主導性的模式，但不能成為唯一的規制模式，因為政府也是市場中的一員，很可能為了自身的利益損害他人利益或是公共利益。

二是經濟性規制模式。日本采用的經濟性規制模式，可以使企業自覺自我約束。因為市場的調節會使具有高質量產品的食品企業獲得良好的品牌效應，從而提高自身的產品價格，獲得較大利潤，從而彌補為采取安全保障措施所付出的成本。食品企業通過事前的預防措施，可以降低甚至避免危害的發生，同時也會降低企業自身的運行成本，從而提高經濟效益。經濟性規制模式還會提高消費者參與食品安全規制的積極性，消費者購買指數對受規制企業的經濟利益產生直接影響，使企業認識到只有維護好、實現好消費者的利益才能繼而實現自身利潤的大幅度、長遠的增值。

三是社會規制模式。所謂社會性規制是指“以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對物品和服務的質量和伴隨著它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規制”。（5）日本所倡導的社會性規制模式主要體現為食品中介組織、行業協會、自治團體等第三方部門對食品安全的規制作用，并突出其成本低、效力強和方式靈活的特點，從整體效果來看，日本所采用的社會性規制模式具有強制性、公益性、責任性的特點。

四、日本食品安全規制的主要制度

（一）食品安全追溯制度

“食品安全追溯制度”提供了“從農場到餐桌”的全過程化追溯監控模式，其通過提取消費者日常關心的生產、加工、流通、消費等各個環節的公共追溯要素，建立食品安全信息數據庫，確保一旦發現問題，能夠根據溯源信息進行有效的控制并召回問題食品，從而使消費者的合法權益從源頭上得以保障。（6）按照此制度，一旦發生了食品安全事故，由于健全的全程監控模式，我們可以較為迅速、準確地知悉是食品流通的哪一個環節出現了問題，是哪個監管部門失職所致。這樣有助于我們很好地應對食品安全事故，更好地完善食品安全的規制制度。

（二）食物中毒報告制度

日本早期的食物中毒報告制度主要包括中毒死亡報告制度、中毒患者報告制度和報告催促制度三方面內容。日本政府根據《食品衛生法》的規定，在發生食物中毒事件時，除了查明發生原因，采取及時適當的措施之外，還必須將食物中毒事件的信息進行細的記錄歸檔，建立完備的食物中毒信息資料庫供隨時查閱。

（三）食品標識制度

在自由主義的市場經濟中，消費者和生產者由于信息不對稱等原因處于不平等的地位，為了調節這樣的不平等，誕生了食品標識制度。國家強制企業執行食品標識制度，能夠有效地縮小消費者和生產者之間的信息鴻溝，從而減少消費者的交易風險，增加其對食品安全的信心。根據日本食品標識的相關法律規定，其食品標識分為義務標識和任意標識兩種。任意標識是生產者、銷售者向消費者提供的該食品的特點以及該食品與其他同類產品的差別，特別是通過食品的外形和包裝向消費者展示食品的簡單的最初印象。義務標識是指生產者、銷售者向消費者傳達的食品品質的最低確保信息，并且確保該信息內容符合法律的強制規定。（7）至于標識的方法，有三種。一是在食品的外包裝上寫明食品標識的內容。二是容器的外包裝上必須以利于消費者理解的方式寫明標識內容。三是要求食品標識的語言必須包括日文食品標識的內容應該使用易懂易記詞匯。

五、日本食品安全規制對我國的借鑒

（一）樹立消費者優先理念，加強法律法規的系統性和專業性

中國在新實施的《食品安全法》中雖然沒有以法條的形式直接體現出“消費者優先”的理念，但是整部法律的核心價值之一就是以“消費者利益為先”，接下來在制定食品安全規制的相關法律、法規、規章、制度時也要堅持這一理念的靈魂地位。在實施食品安全規制措施的過程中，要強調監管機構、獨立評估機構與消費者之間的對話和交流，廣泛聽取消費者的反饋意見，并將其中的合理化建議反映到措施的制定和實施。我們國家的食品安全規制由多個部門執行，每個部門都以自身利益為導向制定了各自的法律、法規，這樣就出現了法律、法規、規章、制度間相互沖突、的現象，使食品安全的規制大打折扣。而且《食品安全法》等法律、法規的內容相對來說較為原則，需要進一步進行細化，對規制的對象、范圍、方法等內容還缺乏專業、科學的方法。

（二）實現風險評估與風險管理的分離

日本設有風險評估機構——食品安全委員會，該機構是一個具有獨立性的機構，獨立行使風險評估職能，這樣有利于提高風險評估的科學性、效率性、中立性。而我國的中國《食品安全法》頒布后，根據第4條的規定也成立了一個類似于日本的食品安全委員會。但該機構在性質上卻與日本的食品委員會有較大區別，因為它被定性為議事協調部門，在具有風險評估職能的同時也兼有風險管理的職能。因此，可以說，中國的食品安全委員會并沒有真正將風險評估和風險管理職能相分離。風險評估與風險管理最大的不同之處在于，前者具有較高的科學性、專業性的要求，需要有具有較高相關科學知識的人員來進行，后者相對而言對科學性、專業性的要求都較低，所以，實現二者的分離才能提高風險評估的準確率，風險管理的效率，從而有效防止食品安全風險的發生。對此，我們應該明確我國的食品安全委員會應該直接對總理負責，獨立完成風險評估的職能，并將評估的結果報告給總理和其他的食品安全監管機構，由具體的風險管理機關根據其提供的改正報告修正自己的規制。（8）

（三）食品安全標準應與國際進行接軌

國際上食品安全標準是有多個國家特別是發達國家的專家進行無數次的實驗與學理分析所得到的結果，為世界上很多國家所承認和執行，對于致力于市場經濟建設，并自覺不自覺地融入全球化浪潮中的中國來說采用國際食品安全標準是題中應有之義。并且食品安全國際標準的運用可以彌補我國標準的短缺、體系不配套等一系列缺陷，促進我國在食品方面的對外貿易的增長和國際信譽的提升。目前中國食品安全標準的國家標準中，只有40%左右等同或等效采用了國際標準，為此，我國應調動政府、企業等的力量努力構建與國際接軌的食品安全標準，切實維護好消費者的利益，繼而實現企業利潤、國家財富的增值。

注釋：

（1）張紅宇.我國食品安全規制的體系重構[J].農業經濟，2010/2.

（2）Antle，J.M.EfficientFoodSafetyRegulationingheFoodManufacturingSector[J].AmericanJournalofAgricultur-alEconomics，1996，（78）：1242-1247.

（3）張紅宇.我國食品安全規制的體系重構[J].農業經濟，2010/2.

（4）柳亦博.我國食品安全規制及體制改革研究[J].

（5）張文顯.法哲學范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，2001.

（6）羅豪才主編.行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，1996.

（7）周佑勇.行政法原論（第二版）[M].北京：中國方正出版社，2005.

（8）劉暢.日本食品安全規制研究[J].