經濟學視野下的授權立法制度

摘要：授權立法制度發展到今天，正被人們接受并被并被確立下來，這既與制度本身的優越性有關，也是順應世界經濟發展、現代政府管理創新的必然要求。在我國，授權立法制度與國家的基本國情相結合，在實踐過程中取得了較好的效果，但同時該制度也存在著一些問題。授權立法制度適應于立法的效率性的需要而產生，但由于突破了傳統的三權分立模式，該制度很容易導致被授權主體濫用權力。因此，要有效的發揮授權立法制度的作用，就必須界定好授權的范圍、保證信息的公開透明，并且建立完善的激勵機制。

關鍵詞：授權立法;授權范圍;信息;激勵機制

一、 引言

隨著社會的不斷發展，當代政府所面臨的復雜性、動態性和多元性的環境，以及公共問題的復雜性，使得政府治理難度不斷增加?，F代政府的行為關系到社會生活的方方面面，給予政府適當的立法權，不斷提高政府治理能力，對進一步促進經濟的發展和社會的繁榮，保障公民權利、建設法治政府具有重要意義。

授權立法制度自產生依賴以來，就受到世界各國的關注。目前，授權立法制度在世界范圍內都得到了贊同并被付諸實踐。它在解決法律滯后性、提高行政效率、解決經濟和社會發展過程中產生的問題上都做出了很大的貢獻，產生了深遠的影響。在我國，立法授權制度也獲得了巨大的發展，但是這不能掩蓋一些理論上的問題和現實中的困境給其合理性和合目的性帶來的質疑。在本文中，筆者試圖綜合采用一些經濟學上的概念和視角來對授權立法制度的益處和問題進行分析和說明，同時，也試圖尋找出一些可能的解決方法，以期商榷之效。

二、 授權立法制度的一般性問題考察

“人類發展階段史就是各種利益沖突的博弈史;而利益博弈規則的制度則是提供基本的結構，在整個人類歷史上，人們通過這個基本結構來創造秩序并減少交換中的不確定性”并降低交易成本（周明勇，2014）。因此，授權立法制度是降低立法成本、提高立法效率、盡量避免立法空白和滯后的高效工具。中國作為一個正在走向全面的市場經濟的大國，處于社會高速發展的階段。大量增加的社會交往以及其帶來的社會關系的日益復雜，必然需要大量的法律法規來對其進行管理和控制，因此授權立法制度的必要性往往被通過說明社會關系的日益多樣和復雜來說明，但是授權立法制度的問題不是出在作為法律規制對象的法律中的人以及他們在交往中的產生的社會關系身上，而是出在以立法者身份出現的制定法律的國家機關以及組成其的人身上。由此，對于授權立法制度必要性所探討的重點就應該放在立法者身上，進而放在立法權限的界分上。而授權立法制度在本質上構成了對嚴格的三權分立制度的背離，它必然會產生一定的對三權分立制度的缺點的克服，也會產生三權分立制度下立法者不曾遇到的問題。關鍵在于，我們必須考量在這種改變之下，我們的收益和成本，那個更大？這樣我們才可以確定在這兩種制度之間的抉擇。

眾所周知，授權立法制度最顯著的問題就是受權主體容易濫用立法權，容易超越立法權限，并進而造成對公民權利的侵害。因此，控制濫用立法權的第一步就是界定授權的界限。經濟學上所說的產權是交易的基礎，也是定分止爭的基礎。事實上，立法權作為一種有成本（立法有巨大的政治經濟成本）、有收益（立法付諸實踐滯后帶來的個人權利的保護和社會秩序的有序）的權力，類似于產權的概念。在三權分立制度之下，各個權力主體各享各自的“產權”，各行其職，互不干涉，可以最大限度的保證權力體系的內在安定，保證對各自的制約，保證對社會的有效管理和控制。但是，立法活動所控制的對象有輕重之分、緩急之別。立法主體所掌握的資源有限，立法資源的稀缺性，決定立法活動必須是考慮成本的活動，否則便不能保證立法活動的效率的最大化。在社會關系簡單的時期，立法主體是可以勝任有限的立法活動的，但是，在社會關系日益復雜的情況下，產權的各自獨立就暴露了其效率低下的缺點。

我們從一個簡單的模型說起。假設立法主體制定規制A社會關系的成本是100（簡稱A法），規制B社會關系的成本是90（簡稱B法），規制C社會關系的成本是20（簡稱C法）。行政主體制定A法的成本是120，制定B法的成本是100，制定C法的成本是10。立法者的總的資源（時間和金錢）是200，行政主體的總的資源量是也是200。那么在資源無法滿足制定三部法律的制定的情況下，如果立法者選擇制定A和C或者B和C的情況下，立法者都是無效率的，而在立法者制定A和B，放棄C的情況下，立法活動在有限資源來達到了最大化效率。

經濟學上一個重要的假設是交換使得雙方的福利都獲得了增加，而由于受權主體對于C社會關系的熟悉，導致其調研和考察的成本的降低，比如說只需要15的成本，那么立法主體背離三權分立的限制，將C的立法的“產權”轉與行政主體，立法的效率就達到了最大。由此，授權立法制度的本質是適應法律效率性的需要，這也確定了授權立法的最本質的產生的依據。而社會關系的復雜化，這只是說明一定的必要性的依據，而非必需性的依據。在社會關系復雜化擴大化的情況下，國家完全可以通過擴大立法機關規模，延長工作時間，縮短立法程序的方法跟上社會的需要。但這是無效率的。但是，必須注意的是，在缺乏有效的監督的情況下，受權的容易導致越權的缺陷將會產生惡果，這些惡果則不僅僅是效率方面的，它導致的對人權和自由的侵害，以及對立法權的侵蝕所造成的影響更是不可估量的。仍然是上面的模型，假定A社會關系與C社會關系具有很大的相似性，并且如果行政機關根據自己的利益制定A法的話，其利益可以得到保證。那么如果立法機關根據制定C法的授權越權制定A法的話，制定A法的成本就便成立120，并且在立法機關為獲得充分信息也制定A法的情況下，A法的成本達到了220，這之中還不包括立法機關的機會成本和兩部調整同一法律關系的法律在實行中的矛盾產生的社會成本。更嚴重的是，立法主體在花費一定的成本發現受權主體越權之后，還要再花費一定的成本將其廢止。由此可見，如果使用不善，授權立法制度就會具有很大的危險性，授權立法制度就像一把達摩克利斯寶劍，需要有一定的對受權主體的管理和控制的方法。關鍵的要做好的幾個方面如下：

（1）權限界定。如前所述，權限的要素在保證授權立法制度充分發揮作用過程中具有重要的作用。首先，立法權限的授予必須保證效率的最大化，前述的模型中如果調整A的立法權的授予主體，這個授權就是不合理的，同時將C的立法權授予授權主體時，要給予授權主體充分的權力和相當的自由裁量權，保證C法的有效制定和順利實施。其次是保證權限的明確的界定。由此，如果授權的命令中界限模糊，容易給予受權主體空當越權，產生負面的影響。授權立法的底線必須非常明確，在涉及人身基本權利和義務以及關乎國家機關組織的根本問題上，這些法律不能被納入可授權的范圍之內。

（2）信息獲取。在授權立法的立法位階的學說中有一種將授權立法的法律等同于授權立法主體立法的學說叫“代理說”，同樣的，授權立法也可以看成是受權主體代理授權主體，盡管受權主體享有較大的自由和權限這里就產生了一種可能的危機，既“代理人風險”。代理人對于本人來講，對代理事項擁有更多的信息，在本人不能獲得充分的事后的信息的基礎上，代理人就有可能利用自己的優勢地位，為自己的利益做出并非最大效率的決策。這種風險在授權立法中就表現為受權主體越權。由此可見，信息，應該被放在比監督制度更為重要的位置上獲得考慮。信息的公開化和透明，尤其是授權主體的充分知曉，是對受權主體的控制和管理的重要因素。

（3）充分激勵。“信息不對稱是現代激勵理論的基本出發點，激勵機制設計的目的，就是通過對行為主體的獎懲與其提供的信息或外在可觀察的信息聯系起來，從而將行為的社會成本和收益內部化為決策者個人的成本與收益”（張維迎，2003）。激勵不僅包括正的激勵也包括負的激勵，如果能夠明確越權主體的責任承擔，那么受權主體將會有更大的可能性會去選擇不越權，如果能夠給予明確按照授權權限制定法律的主體以獎勵，那么不越權將會成為受權主體的最佳選擇。

這里的激勵是指一種正的激勵，而監督則是一種負的激勵。由于越權行為的特性，使得我們更多的關注對授權行為的監督和越權行為的處罰，而忽視對遵守權限行為的鼓勵性的控制方法。在我看來，制定出一部合權限的，合乎社會需要的法律獲得的鼓勵，是一種比監督更加有效的控制方法。前段時間重慶市一個律師事務所接受政府委托制定一部規章的事件至今仍然有一定的借鑒意義，盡管這個事件最終在中國特殊的國情體制下失敗了，但是，這個事件中的給予物質報酬，由接受者代理制定法律的做法仍然不愧為一個正面激勵的典型。授權立法面對的最大的困境即是語言世界的有限性帶來的立法權限授予不可避免的模糊性和信息獲取有限帶來的信息的不對稱性，因此，正如法律只能誘導人不殺人，而不能強制人不殺人一樣，法律的授權要考慮得更多應該是如何激勵受權主體做出合乎目的性的選擇。將激勵與監督結合起來，也許是最具有一定合理性的措施。

三、 我國授權立法制度現存問題

授權立法制度已經成為現今社會的一種通說，隨著我國改革開放和建設社會主義市場經濟的深化與發展，我國授權立法迅速發展起來，受到了政府與理論界的重視，但是在制度確立與發展中，也產生了不少問題，根據上述分析，結合我國的立法實踐，授權立法制度的問題和弊端主要體現在以下三個方面：

（1）立法權限問題。我國現行憲法和各級組織法對立法權限做了相關界定。如憲法58條、62條、67條、89條、90條和100條等，地方組織法第7條、第38條和第51條等也規定了中央和地方立法權限的界分。這些規定奠定了我國立法體制的基本框架，確定了立法權限秩序的基本模式。但由于“根據情況”、“不相抵觸”等關鍵性詞語的含義模糊不清，尚難充分發揮對授權行為的監控、約束作用。如依照“情勢需要”原則，國務院被授予很大的立法權，寬泛的規定使得國務院成為了非常重要的立法者。比如稅收立法方面，在國外，根據“無代表既無稅收”原則，把權限嚴格限定在立法機關手中，而在我國，國務院幾乎壟斷了我國的稅收立法領域，制定了50多個有關稅收的暫行規定和條例（蔣飛云，2001）。尤其是對人大立法保留事項問題，無論是理論研究還是立法嘗試都未能觸及。這些使得中國立法控制和管理的第一個因素未得到滿足。

（2）信息獲取問題。首先，中國受權主體在制定授權立法時，缺乏相關的公開程序和真實反映民眾意愿的渠道，咨詢、協商、聽證會等收集民意的方式也往往流于形式。更重要的是，作為重要監督制度的備案制度缺乏完備的程序規定，在我國，地方性法規以及行政規章都應當向全國人大常委會備案，但是他們并未設立相關的審查部門，也無法對報備的法律進行及時的審查，所以備案制度也往往流于形式，導致違規越權的行為產生。權力機關沒有充分的獲取信息的能力，自然無法保障授權立法在受限制的范圍內高效發揮作用。

（3）激勵問題。在我國現行的立法制度中，無論是立法活動還是立法監督活動上，尚未建立明確的責任制度和激勵制度（主要是負的激勵）。這造成立法主體的職權和職責脫鉤，而立法監督主體也缺乏監督動力，當他們出現嚴重失職造成重大損失時難以依法追究其責任。這也就使得監督主體和被監督者更容易傾向于選擇追求本部門或利益相關者的利益而忽略甚至損害社會和國家利益的。由此可見，建立完善的監督和激勵機制仍然是解決問題，保持授權制度高效的核心問題。

四、 我國授權立法制度完善建議

授權立法制度存在著以上的問題，需要引起我們的重視，并且不斷完善，使得授權立法制度有利于保障公民的權利和自由，有利于實現公平正義，有利于提高效益有利于社會可持續發展。

1. 成立專門的監督主體。人大監督的問題不僅在于政治上的中國固有的結構性問題，更在于人大本身可利用資源的稀缺性。人大本身承擔著大量的立法任務，而且人員有限、時間有限，進行授權立法本身在一定程度上便是出于提高效率、減少壓力的需要，而如果反過來再由人大進行細致全面的檢查，豈非緣木求魚？人大花在立法監督所必需的調研的成本，不會比親力親為的成本低多少，而人大如果都沒有經過立法的受權主體的細致地調研的步驟，又怎能正確有效的確定所制定法律的可行性和正確性呢？由此，較次的、但是也是符合效率的方法既是成立專門的立法監督主體監督授權立法。當然，這仍然是在監督層面的舉措。獨立監督主體應處于中立地位，它應該是由具有專業法律知識人員組成的專業性、權威性的機構，它對授權主體制定的所有法規享有審查權，同時可以提出裁決意見。

2. 完善的信息獲得制度。信息透明不僅可以克服代理人與被代理人之間信息不對稱造成的“道德風險”問題，也有利于法活動在有限資源來達到了最大化效率。要完善信息獲得制度，首先，要完善批準程序和備案程序，對備案的內容要有清晰的要求，并對備案的期限以及審查與批準的期限作出明確的規定。其次，立法的可行性研究、調研報告、會議紀要甚至聽證會紀錄都應該形成報告，提交于備案機關，保證備案機關全面、正確的獲取信息。這不僅有利于法律法規制定的科學化、民主化，也利于審查部門對相關法律的審查。

3. 明確的授權界限。在我國，應該通過《立法法》的修改完善對授權立法的規定：首先，明確授權立法的主體和權限。對各級、各類機關所享有的立法權，明確規定其界限;根本性權力不得授出，尤其是在涉及人身基本權利和義務以及關乎國家機關組織的根本問題上;未經授權法的明確規定，接受授權的機關不得再將被授權力轉授予其他機關行使。其次，明確授權法中的基本內容。包括授權的事項與理由，授權的范圍與行使標準等。再次，規定授權立法統一的程序，通過協商、聽證等形式保證法律法規制定的科學化、民主化。

4. 建立初步的、可能的激勵機制。在授權立法授權、制定和實施的過程中，進行有效的評估并建立合理的獎懲體系，有利于促進授權立法制度的改進和完善。在負面激勵方面，完善對立法授權的監督體系，并且對相關的違法甚至違憲的主體和法規加以嚴懲，必然有利于授權立法制度的建立。另一方面，給予被授權機關政治上的、或者經濟上的榮譽或利益，不僅是可能的，而且是更好的防止越權濫權的途徑。如果不給予大棒，那么就給予他面包吧，這不僅是一種政治策略，更是一種深刻的哲理。盡管這只是一種可能的設想，但是一旦能夠得到實行，就會實現整個管理策略的完善。

應當說，在建設社會主義法治國家的背景下，授權立法制度對于提高政府效率，解決社會問題等方面產生重要影響，也對推進依法行政和政府法治，發展社會主義市場經濟和民主政治都發揮著非常重要的作用。但是，我們也不能忽視其可能造成的負面影響。立法授權制度的不健全可能導致行政力量對立法權的侵蝕以及行政部門的快速膨脹，更重要的是，可能導致對公民尊嚴和權利的侵害。深刻認識授權立法制度的兩面性，洞悉其背后的效率優先的準則，控制其的不利影響，是我們對待法律授權制度正確的態度，在我們不斷追求完善的努力下，授權立法制度必然將在將來發揮更大的、更好的作用。

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作者簡介：胡楠（1988-），男，漢族，山東省臨沂市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為行政管理、公益慈善、公益文化。

收稿日期：2014-11-19。