當下我國媒體融合法律規制的難點分析

蔡斐　陳珉

【摘 要】目前，作為媒體融合創新管理的重要組成，有關媒體融合法律規制的研究比較稀缺。究其原因，并非有關部門對法律規制的重要性認知不足，更多的應當是來自于當下我國媒體融合法律規制的難點不易突破。包括：如何處理好政策規制與法律規制的關系、處理好意識形態與面向市場的關系、行業利益與高端監管的關系，等等。實際操作中，法律與政策應當對照媒體融合的發展形勢保持動態平衡，協調彼此關系，共同發揮作用。

【關鍵詞】媒體融合 法律 規制 政策 市場 監管

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】A

2014年8月18日，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》（下稱《指導意見》）。這一文件的出臺，對新形勢下如何推動媒體發展進行了高瞻遠矚的部署，各類媒體如何融合也成為學界和業界共同矚目的焦點。

然而，作為媒體融合創新管理的重要組成，有關媒體融合法律規制的研究明顯欠缺。究其原因，并非有關部門對法律規制的重要性認知不足，更多的，應當是來自于當下我國媒體融合法律規制的難點不易突破。

難點一：如何處理好政策規制與法律規制的關系

通常來說，政策是黨和政府為了實現某一時期特定主張或目標而制定的計劃或行動準則，一般以規范性文件的形式出現。相比之下，法律是經立法機關或國家機關制定并由國家政權保證執行的行為規則，是國家意志的體現。立法政策學理論認為，“法律與政策是實現社會治理的兩種非常重要的正式制度安排，也是對經濟社會進行管理的兩種基本手段”。①

在媒體融合領域，政策規制和法律規制同時存在，共同調整著媒體融合發展的諸多活動。不過，法律與政策各有特點，對媒體融合產生的作用也不盡相同：法律的規范性突出，穩定性較強，內容規定詳盡具體，能夠給媒體融合提供具體的行為保障，是防范和避免權力干預的重要手段。但是，法律的缺點顯而易見，一是過于僵化，二是天然落后。政策多是宏觀的、原則性的、依據社會發展需要及時出臺的，比較適合管理部門對媒體融合進行及時調整，能夠有效應對媒體融合進程中層出不窮的新問題。

長期以來，我國對媒體事業的調整偏重于政策規制。2013年以來，黨和政府先后在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于加強新聞采編人員網絡活動管理的通知》《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》以及工信部《信息化發展規劃》等文件中提出有關媒體融合的調整要求。此次審議通過的《指導意見》，更是“代表著國家意志，是黨中央著眼于鞏固宣傳思想文化陣地、壯大主流思想輿論作出的重大戰略部署，體現了執政黨要充分運用新技術、新應用創新媒體傳播方式，占領信息傳播制高點的決心和意圖”。②不過，政策也往往成為制約媒體融合發展的重要因素，如現行的條塊式媒介管理模式，形成了“條”（各行業、各部門）與“塊”（各省、直轄市、自治區）的媒體布局，使得媒體在跨區域、跨部門以及上下游產業資源整合等諸多方面都遇到了困難，進而導致了中國媒體產業無法實現“規模經濟”和“范圍經濟”。

同時，媒體規制的變革是媒體融合的必要前提，目前已經成為學界和業界的共識。那么，這是否就有充足的理由說明法律規制應當取代政策規制呢？畢竟，諸多西方國家都是通過有效的立法來推進媒體融合發展的，如美國1996年的《電信法案》、英國2003年的《通信法》、法國2004年的《電子通信和視聽服務傳播法》。

現在看來，法律規制要取代政策規制，或者在調整中占主導地位，是不現實的。一個最重要的原因是我國“黨管媒體”的基本原則。黨對媒體的管理，主要是通過黨的宣傳部門對新聞媒體實行統一管理、各級黨組織對同級新聞機構的直接指揮、黨組織對同級新聞機構負責人的人事任免以及不同時期的新聞政策來體現的。那么，一旦通過法律規制來調整媒體事業，調整者將從執政黨轉變為立法機關或國家機關，是不利于執政黨對新聞媒體的領導和管理的。

不過，需要注意的有兩點：一是即便在西方國家媒體融合的規制過程中，政策規制也是不可或缺的，突出法律治理而忽視政策引導，會導致制度規制過于僵化而缺乏機動。如歐盟最早發布的（1997年）有關融合規制的宣言——《電信、傳媒和信息技術部門的融合及其對走向信息社會的規制含義綠皮書》就是一份政策文件。二是在我國媒體融合規制的過程中，政策與法律是相互補充的。一方面政策的制定與運行必須在法律的框架內、法治的精神下進行，不能脫離法律的引導與約束，更不能與法律相抵觸；另一方面可以通過對新聞政策的考察，在合適的時機將日益成熟和具備可操作性的政策經由立法機關上升為法律，實現政策規制向法律規制的轉向。這也可以看作是媒介融合法律規制的重要途徑。

難點二：處理好意識形態與面向市場的關系

從《指導意見》來看，“著力打造一批形態多樣、手段先進、具有競爭力的新型主流媒體，建成幾家擁有強大實力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團，形成立體多樣、融合發展的現代傳播體系”的表述應當是更加突出新聞事業的發展，強調以話語權的掌控來維系意識形態的安全。對此，有評價指出，“推進媒體融合發展，是一場事關我們黨能否牢牢掌握意識形態工作主動權和話語權的重大而深刻的變革，是黨中央著眼鞏固宣傳思想文化陣地、壯大主流思想輿論作出的歷史性戰略部署”。③

為了強化意識形態領域的安全保障，我國一直對整個媒體行業實施嚴苛的市場準入。在我國，媒體行業兼具事業與產業的雙重性質，其中，“以法治業是傳媒產業發展規律的內在要求，法對傳媒產業的產權關系、市場關系、利益關系、經營規則進行規范，保證了傳媒產業的健康發展”。④也就是說，傳媒產業的發展更需要法律規制來調整。這在媒體融合日益走向市場化的今天是毋庸置疑的。

然而，媒體作為黨和政府的喉舌，承擔著對國家安全和政治穩定不可推卸的責任，必須要堅持正確的輿論導向。為了維護意識形態安全，其市場準入嚴苛到甚至連運營主體改制上市都受到嚴格限制。這種對媒體事業性質的地位強調，注定了媒體融合不僅步驟相對緩慢，而且市場培育也相對保守滯后。試舉一例，20世紀90年代西方發達國家紛紛放松廣播電視業與電信業之間的交叉準入，中國在1999年11月出臺了《關于加強廣播電視有線網絡建設管理的意見》（國辦發【1999】82號文），從政策層面出臺意見要求在兩大行業之間實施交叉禁入，即電信業不可從事廣播電視業務，廣播電視業也不能從事電信業務。

究其原因，并非當時的中央政府不明晰媒體融合發展的態勢，而是受制于媒體融合發展的目標定位。可見“傳媒業的發展進程決不是脫離現實國情基礎的，它受到宏觀社會發展的制約，不可能超越國家政治體制改革和政治民主化的進程”。⑤在這一意義上，也就能夠理解為什么直到2010年該“82號”文才得以解凍。畢竟，20世紀90年代以來，中國傳媒的市場化和產業化增量變革，使中國傳媒實際上已經成為一個具有廣闊成長空間的相對獨立的產業。而且在全球化時代，傳媒產業的強弱與否已經直接關涉到中國的民族文化獨立、價值觀自信、文化軟實力以及國家信息安全等重大的政治問題。那么，要把握媒體融合發展的契機，實現“彎道超車”，就不能再回避產業市場的開放，以及資源的合理配置問題，“82號”文中相關規定的失效也就顯而易見了。

可以認定，當下中國媒體融合是在維護意識形態安全的前提下，力求推動產業發展的。同時，這種產業的發展存在一種二元對立矛盾：既要促進競爭，但又限制競爭；既要吸納投資，但又限制資本準入。就現實狀況而言，這也是一個發展中國家對產業安全的慎重考慮。

這種對意識形態安全的強調，使得我國在應對融合的規制變革中極為謹慎。但為了順應越來越充分的媒體融合態勢，特別是經濟力量的持續增強、資本擴張的動力明顯，媒體融合的規制體系將從計劃性的政府管理體制向滿足競爭性市場要求的規制體系漸進改革。“這種改革的價值取向應是以法治為導向，而且由于法律本身承載著利益與責任分配的功能，這對于當前傳媒行業的發展來說尤為重要。”⑥這也意味著法律規制在媒體融合領域將有突破。

難點三：如何處理好行業利益與高端監管的關系

現代立法，是一個利益識別、利益選擇、利益整合及利益表達的交涉過程。在媒體融合發展進程中，多元且沖突的利益相互博弈，形成了媒體融合發展中實實在在的阻礙。

例如三網融合。早在2009年全國兩會時，三網融合就首次寫進了政府工作報告。2010年，國家在北京、大連等12個城市開展三網融合試點工作。但時至今日，三網融合的融合程度并不能令人滿意，實質性突破仍未出現，其主要癥結就是廣電與電信的利益博弈相持不下。雖然試點方案明確了雙向進入的具體規定，但在實際進程中，電信掌握互聯網數據中心業務、國際互聯網出口、互聯網服務提供商（ISP）牌照；廣電掌控著交互式網絡電視（IPTV）牌照、交互式網絡電視播控平臺的控制權，雙方都擔心自己的利益受到損害，于是在融合中也必然相互掣肘。

更為突出的問題是，隨著三網融合的推進，電信和廣電兩個行業在業務上的交叉需要建立統一的監管機制，要有融合性的法規規范。但無論是《電信條例》還是《廣播電視條例》，都只是各行業主管部門頒布的條例，并不是在不同行業普遍適用的法律。這些往往包含著種種部門利益考量的行政法規，很難從更高的法律位階來推動和監管具有全局意義的三網融合的發展。

不僅廣電與電信兩大系統存在利益博弈，廣電系統內部的利益之爭也非常嚴重。2011年，中國網絡電視臺（CNTV）起訴江蘇電信與廣東電信，稱其運營的交互式網絡電視業務平臺未經授權擅自提供大量中央電視臺電視欄目視頻內容，構成侵權。訴訟背后隱藏的真正意圖，實際上是廣電系統希望促使地方電信運營商盡快接入中國網絡電視臺組織建設的交互式網絡電視集成播控總平臺，以進一步擴大其用戶規模，這實質也是廣電系統內部的利益之爭。

對此，學界有意見認為，我國應當以西方經驗為借鑒，形成“高端監管”，即設立一個獨立的、統一的、專業性的機構負責推進媒體融合發展，其性質類似美國聯邦通信委員會、英國通信局、日本的總務省，并認為2013年國家廣播電影電視總局與新聞出版總署的合并就開創了聯合規制的良好局面。只不過，依照我國媒體行業目前多頭管理的體制，距離設立專門的獨立機構恐怕還有很長的路要走。

一個可行的思路是，按照依法治業的原則，建立推進媒體融合發展的法律體系。從規制的角度看，法律可以對媒體融合“明確規制依據、規制機構、規制原則等，進而形成對行業管理的有力支撐”⑦，惟有如此，才能超越行業利益格局。簡單的說，“高端監管”的主體不僅是機構，更應是法律。

其中，有若干需要配合的舉措：一是出臺有關媒體融合的專門性法律，建議可以《電信法》（送審稿）為基礎，拆除媒體融合的行業壁壘，建立電信和廣電行業間的連通；二是清晰定義行業、市場、服務等核心概念，充分利用基本法律的穩定性，輔助各種靈活的條例來完善法律體系，共同把握住行業變化；三是要與《反壟斷法》相配合，防止某些企業憑借市場地位濫用市場勢力，對市場結構進行控制，對市場行為進行引導；四是通過法律推進混合所有制，通過適合中國國情的資本運作，促進跨媒體、跨企業、跨行業發展。

必須強調的是，媒體融合的法律規制只是一方面。根據我國媒體融合的特殊性要求，媒體的“底色”不能變——必須堅持正確的政治方向和輿論導向，也就是《指導意見》最后強調的“要一手抓融合，一手抓管理，確保融合發展沿著正確方向推進”。在這一意義上，法律與政策應當對照媒體融合的發展形勢保持動態平衡，協調彼此關系，共同發揮作用。

【本文系西南政法大學青年教師學術創新團隊資助項目“新媒體傳播的法律規制問題研究”（XNQNCXTD2013-02）的階段性成果】

（作者單位：西南政法大學新聞傳播學院）

（本文編輯：寧黎黎）

注 釋

①劉長秋 《政策與法律孰輕孰重》，載《社會觀察》2014年第10期。

②《蔡雯談媒體融合：〈意見〉出臺具有里程碑意義》，載《光明日報》2014年9月15日。

③慎海雄 《在推進融合發展中鞏固壯大主流輿論陣地 》，載《光明日報》2014年8月9日。

④蔣茂凝 《我國傳媒產業法律規制的調整與完善》，載《湘潭大學學報》2005年第4期。

⑤【英】尼古拉斯·阿伯克龍比 《電視與社會》，南京大學出版社，2007年第2版。

⑥郭海英 《傳媒行業政府規制體制研究》，南開大學2013年博士論文。

⑦李宏博 《三網融合的規制體制構建問題研究》，東北財經大學2010年碩士論文。