普惠金融體系構建實踐與思考

趙映兵

摘 要：文章論述了山西省忻州市構建普惠金融體系的經驗和取得的成就，分析了發展普惠金融的制約因素，簡介了普惠金融的國際地位，提出了推進普惠金融的對策建議。

關鍵詞：普惠金融體系 構建 經驗 成效 制約因素 對策建議

中圖分類號：F830.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-174-03

加快構建農村普惠金融體系，是黨中央和國務院大力發展民生金融、緩解城鄉差距、促進社會和諧發展的重大舉措。十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“發展普惠金融”。這是中央對金融機構體系改革發展的一個明確要求。因此，應充分借鑒國外普惠金融發展經驗，加快構建我國普惠金融政策體系，推動普惠金融縱深發展，推進城鄉基礎金融服務一體化，提升金融資源配置與供給的公平性，讓廣大人民群眾平等地享受金融帶來的便利和金融改革發展的成果。

一、構建普惠金融體系的實踐

近年來，山西省忻州市以創新為主線，重點推進金融體制改革，逐步融入普惠金融元素，大力完善民生金融體系，助推城鄉一體化發展，結合地域特點和經濟金融實際，在普惠金融體系構建方面進行了積極探索。

1.推進小微企業融資創新，緩解小微企業融資難。組織金融機構試行應收賬款、倉單、銷售收入、最低庫存保有量和產品等抵押，拓寬了小微企業擔保物范圍；開展貨幣信貸政策導向效果評估，督促指導金融機構盤活存量、用好增量，加大小微企業信貸投入，初步緩解了小微企業融資難。創新推出中小企業“助保貸”融資模式。市轄各縣建立了“助保貸”風險補償金，政府出資5231萬元，先后有83戶企業獲得“助保金”貸款3.79億元。搭建政銀企對接平臺，加快企業融資。建立了《銀企融資信息快捷通工作制度》，定期向金融部門推薦融資需求項目。先后推薦500萬元以上規模企業和融資需求項目3780戶（次），促成5944戶企業獲得銀行貸款93.53億元。到2013年末，全市小微企業貸款余額104億元，較年初增加20.61億元，增長24.71%，占全部新增貸款的19.8%。其中小型企業貸款余額102億元，微型企業貸款余額1.7億元。同時，為小微企業辦理票據融資5.32億元，占企業票據融資的83.52%。

2.完善農村金融服務體系，提高農村金融服務覆蓋面。推進農村信用社法人治理結構改革，支持村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構發展，初步構建起了多層次、廣覆蓋、可持續、適度競爭的農村金融服務體系。除農行、農信社等涉農金融機構外，小額信貸公司已達110家，村鎮銀行2家、資金互助社1家，全市農村普惠金融組織體系趨于完善.2013年向上級行申請支農再貸款限額5億元，再貼現限額0.5億元，引導金融機構加大“三農”支持，對農村信用社等涉農金融機構執行較低存款準備金率，擴大了支農資金來源。以建立農戶電子信用檔案為依托，創建信用戶、信用村、信用鄉（鎮）為抓手，推進農村信用體系建設。2013年末，企業和個人信用信息系統已收錄1.35萬戶企業和9.5萬名自然人信用信息；為2428戶企業發放了機構代碼證，增量機構發證率達到100%；為46萬戶農戶建立電子信用檔案，并評定信用戶35萬戶。到2013年末，全市金融機構涉農貸款余額428億元，較年初增加62.57億元，增長17.14%，占全部新增貸款的60.74%。

3.加強金融基礎設施建設，優化金融服務環境。組織金融機構接入全國大額、小額支付系統，實現了全市資金劃轉實時到賬。開辦跨境貿易人民幣結算業務，為涉外企業規避匯率風險和資金結算提供了便利。開展銀行結算賬戶開銷戶網上審核，方便了農村地區企業和個人結算賬戶辦理。協調金融機構加大惠農卡、POS機、ATM機、轉賬電話等在農村地區布放，改善了全市支付結算環境。2013年，全市大小額支付系統共清算資金8964億元，較上年增長8%。積極推進農村地區手機支付試點工作和IC卡推廣運用工作，鞏固小額支付“村村通”工程和銀行卡助農取款服務工作成效，優化了農村地區支付結算環境。2013年末，全市金融機構在農村地區累計布放各類受理終端13700臺，發放銀行卡431萬張，受理終端使用率達到了75%。全市農戶持卡率達到了95%，小額轉賬支付“村村通”工程己覆蓋全市100%的行政村。抓好財稅庫銀橫向聯網，提高財稅資金運轉效率，進一步提升了國庫服務民生能力，納稅人通過橫聯系統納稅85億元，各級國庫直接支付政府各類補助資金3.02億元，惠及群眾100多萬人。

4.健全金融扶貧體制機制，做好連片特困地區扶貧開發金融服務工作。忻州市作為太行山、呂梁山連片特困地區涉及五臺、繁峙、靜樂、神池、五寨、岢嵐六個貧困縣，貧困面積大、貧困人口多是全省扶貧攻堅的集中區域。近年來，人民銀行忻州中支積極發揮窗口指導作用，加強與地方政府有關部門通力協作，積極引導金融機構采取形式多樣、切實有效的金融扶貧措施，扶持轄區特困縣域經濟發展。下一階段，一是充分發揮信貸政策導向效果評估結果的運用，對支持農業經濟發展貸款比例高，新增存款一定比例用于地方實體經濟的法人金融機構采取降低存款準備金率，釋放流動性，增加資金供給能力的辦法鼓勵支持農村經濟發展。二是增加連片特困地區的支農再貸款規模。解決支農資金不足的地方法人金融機構加大支持農村經濟發展力度，改善農村金融機構的信貸結構，助推了“三農”經濟發展壯大。三是繼續加強與政府主管部門的協調配合，建立了片區與非片區工作簡報和季度工作匯報會制度，加強信息交流、工作互動和分析研究工作，推動金融扶貧工作取得成效。通過信貸杠桿放大財政杠桿的撬動作用，發揮信貸政策和財政政策在扶貧開發中的互促互補作用。

5.加強金融消費權益保護，提高社會公眾金融意識。組建忻州市金融消費者權益保護工作領導組和辦事機構，設立金融消費者投訴熱線，積極推進金融消費者權益保護工作，2012年8月份啟動起來，已受理和解決金融消費投訴123起，有效維護了金融消費者合法權益。組織金融機構在全市城鄉建立3582個反假貨幣工作站，全力做好反假人民幣工作。同時，開展形式多樣的金融知識宣傳教育活動，不斷提高社會公眾的風險防范意識和自我保護能力。2014年3月忻州市金融消費者權益保護中心被授予“消費維權服務站”。這是忻州市區范圍內首批設立的15個消費維權服務站之一，是經當地工商部門、消費者協會共同審查批準設立的金融維權中心。

二、發展普惠金融的制約因素

1.農村金融仍是金融服務的薄弱環節。一是農村金融業務效益低、風險高，金融機構服務農村的內生動力不足。農業比較效益較低導致農村金融資本回報率低，同時在農村地區提供金融服務的成本較高，一些地區仍不同程度地存在資金外流現象。與農村金融相關的配套政策措施還不完善，投資環境、司法環境、信用環境、公共基礎設施等建設尚未完全到位，擔保公司、資產評估公司、信用評級公司等中介服務型機構仍較為缺乏，一定程度上制約了農村金融改革和創新。二是農村抵押擔保品缺乏，農村地區“貸款難”和“難貸款”的問題并存。在當前的土地管理制度下，金融機構只能將法律法規不禁止、產權歸屬清晰的資產作為貸款抵押物。農村產權改革、農村資源信息登記、資產評估以及市場流轉等相關配套條件還不完善，總體上制約著農村金融發展的規模和速度。三是農村基礎金融服務廣度和深度不夠，與農村居民的需求還存在較大差距。農村地區金融機構網點布局還不夠合理，支付結算品種和渠道還比較單一，農村居民仍難以享受與城市居民同等便利的存取款和支付結算等基礎金融服務。

2.小微企業融資仍面臨諸多困境和約束。一是小微企業融資面臨信息不透明、交易不經濟和風險不確定因素的制約。目前仍處于轉軌階段，經濟結構也在不斷變化，小微企業自身也面臨更大的結構轉型壓力，銀行對大企業、大項目的偏好，更容易產生信貸市場上對小微企業資金供給的擠出效應。尤其是在宏觀環境變化和政策偏緊時期，小微企業信貸供求矛盾也會變得更為突出，資金可得性進一步下降，融資上會更加依賴高風險的非正規金融，利率也會進一步提高。二是面向小微企業的金融機構仍較為缺乏，資本市場、風險投資等直接融資渠道不暢。銀行對小微企業服務的壓力仍然不足，同時資本市場中直接服務于小微企業的場外市場建設滯緩，直接債務融資渠道也有待進一步拓寬。三是政策配套措施還需進一步完善。相關法規體系、財稅扶持政策、風險分擔機制、信用體系建設等配套政策方面仍存在一些不足。仍缺乏和中小企業促進法相對應的高層次協調機制，財稅扶持政策和風險分擔機制有待進一步落實，中小企業信用信息分散難以全面歸集。抵押擔保手續繁瑣、費用較高。

三、推進普惠金融的國際經驗借鑒

1.秘魯：致力保護金融消費者。由秘魯金融監管機構——秘魯銀行保險基金監管局（以下簡稱SBS）一直倡導的金融知識普及和金融消費者保護為普惠金融在秘魯的實施鋪平了道路。秘魯的很多金融機構已經開始金融普及和保護消費者的行動，SBS的干預更多側重于鼓勵和加強這些活動。SBS一直強調政策的一致性和增加信息的公開透明性。這些措施都有利于克服大眾對銀行和整個金融體系根深蒂固的不信任感。

2.墨西哥：政府的作為。墨西哥政府一直將保護金融消費者權益、廣泛普及金融知識以及推動金融機構的透明化作為扶貧的主要手段。自2005年以來，墨西哥政府一直積極推進政策法規的改革。為使這些手段在總體上保持一致，由主管墨西哥金融部門的財政和公共信貸部牽頭，在國家銀行和證券委員會的配合下，墨西哥政府出臺了《2007-2012年國家發展規劃》和《2008-2012年國家發展融資計劃》，直接推動了銀行法規的改革，使非金融機構（比如銀行代理商）可以在農村地區提供金融服務，并且允許專業細分銀行根據差別監管提供不同的服務，同時將小型儲蓄和信用機構納入正規的吸收存款機構管理并幫助其發展。

3.巴西：代理銀行模式。巴西的地理形勢使得在其邊遠地區設立分支機構顯得格外困難，于是，巴西嘗試將一些非銀行機構，如藥店、郵局、超市等發展為銀行代理機構，通過將銀行功能分解外包給代理機構使其經營更加多元化，提供的服務也更加廣泛，如開立和管理簡單的存款賬戶、開展貸前調查等。使用代理機構的商業銀行必須對代理機構的經營行為全權負責。在2000-2008年期間，巴西國內的銀行賬戶數量翻了一倍，這主要受益于代理銀行模式的大力發展。同時，巴西政府出臺了一系列對應的綜合政策措施，使得代理銀行運營成本更低，能夠在更大范圍內，以更多的形式提供金融服務。巴西的成功鼓舞了其他國家如秘魯、哥倫比亞等也大力發展代理機構。相關數據顯示，建立40家代理機構的成本僅相當于建立一家銀行分支機構。

4.肯尼亞：手機銀行經驗。2006年，肯尼亞3500萬人口中只有19%的人口擁有銀行賬戶，70%的人口居住在農村偏遠地區，而大部分銀行機構都集中在城鎮地區。2007年，由英國跨國移動運營集團沃達豐（Vodafone）在肯尼亞的子公司Safaricom首先推出手機支付產品M-Pesa，開創了肯尼亞手機銀行服務之先河，使在農村的肯尼亞人無需使用現金即可互相交易。由于手機在肯尼亞的普遍使用，該手機支付產品M-Pesa得以迅速推廣。2007年6月，該產品在肯尼亞擁有17.5萬用戶、577家服務代理商。而與此形成強烈反差的是，2007年肯尼亞全國平均每10萬人才擁有1.5家銀行機構服務和1臺ATM機。

5.俄羅斯：“金融掃盲5年計劃”。俄羅斯制定了全國性金融掃盲5年計劃，周期為2011年7月至2016年6月，計劃資金為1.13億美元（含2500萬的世界銀行貸款），目標人群是小學到大學的學生和潛在使用金融服務的中低收入人群，目標是改善俄羅斯金融生態環境，提高民眾金融行為的效率，加強金融消費者保護。俄羅斯制定了金融掃盲國家戰略以及加強金融掃盲和消費者保護的政策框架，建立了機構間的協調委員會，并指定俄羅斯財政部作為負責機構，選擇重點地區先行試點。

四、幾點啟示

1.推動普惠金融立法工作，完善政策支持和引領。要積極探索成立跨部門的普惠金融工作領導小組，出臺促進專門政策法規，建立全面、多層次、多樣化的普惠金融供給體系，制定合理的普惠金融發展戰略，并將這些戰略轉變為有效的政策加以實施。健全財政、貨幣和監管政策，財政、稅收等政府部門要建立有利于金融服務渠道建設的財稅支持政策體系，改進財政補貼方式，優化稅收扶持政策，減免涉農貸款、小微企業貸款等貸款所得稅。監管部門要逐步建立起對金融機構為弱勢群體提供金融服務情況的監測、評價和考核機制，引導提高普惠金融的參與度。

2.加強宏觀信貸政策指導，大力發展多種融資方式。要鼓勵金融機構加大對經濟社會發展薄弱環節的資源傾斜，引導資金投向中西部地區、投向“三農”和小微企業、投向民生和就業等人民群眾最關心最直接的服務需求領域，調整金融資源分配，提高金融資源使用效率，擴大弱勢地區、弱勢群體獲得金融服務的途徑。支持棚戶區改造等保障性住房建設，大力發展綠色信貸，支持綠色節能環保產業發展。健全多層次資本市場體系，多渠道推動股權融資，發展并規范債券市場，提高直接融資比重。加大小微企業和“三農”金融債發行力度，支持小微企業發行新型債務工具融資，拓寬小微企業多元化融資渠道。

3.支持小微金融機構發展，不斷擴大金融服務覆蓋面。要建立多層次、覆蓋廣泛、方便快捷的金融服務網絡。探索組建針對弱勢群體的政策性金融機構，繼續發展村鎮銀行等新型農村金融機構，大力發展貼近社區，服務“三農”、小微企業和低收入群體的社區銀行、自助銀行、金融便利店等新型網點模式。在不具備設立物理網點條件的邊遠貧困金融機構空白地區，可以通過布設自助服務終端、轉賬電話、移動金融等多種形式的電子服務渠道，推廣應用手機銀行、電話銀行、網上銀行等信息科技服務手段，使農民足不出村就能享受到小額取現、賬戶轉賬和信息查詢等服務，滿足其基礎金融服務需求。

4.鼓勵金融創新，完善金融基礎設施建設。要規范和引導互聯網金融健康發展，重視加大新技術在金融服務中的作用，不斷豐富金融市場層次和產品。在有效管控風險的前提下，支持商業銀行與互聯網企業、電信運營商等廣泛開展高水平、深層次的合作，創新服務模式、渠道和業務產品，借助互聯網技術和電信運營商等增強支付結算、資金融通等服務功能。要建立健全現代化支付清算體系，改善農村支付服務環境。健全信用體系，加強銀行與地方政府的合作，逐漸建立能夠共享交易和信用信息的數據庫系統，建立信用檔案，實現信用管理，建立誠信的信用文化和及時更新的征信體系。

5.扎實推進消費者教育，切實保護金融消費者權益。要不斷探索深化“送金融知識下鄉”等活動的長效機制，進一步擴大其覆蓋面，提升其有效性，在農村地區及偏遠地區廣泛普及金融知識，開展差異化特色化的金融知識宣傳活動，不斷提高消費者的風險防范意識。針對銀行業特點深入推進體制機制建設，加快完善銀行業消費者權益保護框架，完善金融機構服務定價管理機制，嚴格規范金融服務收費行為，加大信息披露和透明度建設，加快推進監管升級，將消費者權益保護作為常態化工作，使廣大金融消費者能夠公平公正地享受金融服務，享受金融改革和發展的成果。

參考文獻：

[1] 李振江.中國銀行業構建普惠金融體系推動農村金融建設，2014年03期

[2] 雷軒.中國農村金融普惠金融發展的國際經驗及借鑒，2014年02期

（作者單位：中國人民銀行五臺縣支行 山西五臺 035500）

（責編：李雪）