我國財政轉移支付制度失效問題分析

[摘 要]區域經濟發展的差距受到各種因素的制約和影響，它是市場這只無形的手及國家政策相結合的產物。我國實施轉移支付制度的目的之一就是為了實現區域經濟收斂，近年來財政轉移支付規模在不斷擴大，分配方式也逐步完善，推動了經濟社會快速發展，但對縮小我國區域間經濟差距卻失效。主要是由于相關法律及監管體系不健全，事權劃分不明確，缺乏專門的監管機構，轉移支付模式單一，結構不合理，提出加強轉移支付制度的機制和法制建設，探索縱向為主、橫向為輔的轉移支付模式，不斷調整和優化轉移支付結構等進一步完善我國財政轉移支付制度的對策建議。

[關鍵詞]轉移支付；區域經濟差距；法律監管；結構模式

[中圖分類號]F810.45 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-3283（2015）04-0076-03

[作者簡介]王橋林（1987-），女，漢族，湖南邵陽人，碩士研究生，研究方向：區域經濟學。

一、引言

改革開放以來，我國經濟的高速增長一直伴隨著區域經濟發展水平差距的逐步擴大。我國政府歷來高度重視解決區域經濟發展不平衡問題，相繼在1994年進行了的分稅制改革；在1999年、2003年和2004年實施了“西部大開發”、“振興東北老工業基地”、“中部崛起”戰略；2007年“十七大”又明確提出落實科學發展觀需要堅持“五個統籌”的原則。

目前，學界一致認為轉移支付并不是實現區域經濟平衡發展的有效手段。McGuire及Garcia-mila（1996）通過分析西班牙和歐盟17個地區的轉移撥款（中央對地方的縱向轉移）情況，得出其并沒有激勵貧困地區的私人投資或者改善這些地區經濟效益的結論；Sin（2000）通過研究發現德國經濟存在“荷蘭病”的特征，盡管從表面上看德國經濟是收斂的，但是東德過于依賴轉移支付，要想實現區域經濟的進一步收斂，就需減少對東德的轉移支付。Nickel和Checherita（2009）選取了1995—2005年歐盟19個國家的數據，研究得出產出并沒有因為凈轉移支付而增長，出現了“貧困化收斂”的現象。

在我國學界，無論是早期的于紅霞、馬拴友，還是之后的丁偉、霍克等學者研究時雖然在選取的時間、樣本范圍存在一些差別，但研究結論基本一致，即1994年我國實施分稅制以來的財政轉移支付制度沒有實現縮小全國各地區經濟差距的目的。

根據財政部統計，分稅制改革二十多年來，我國財政轉移支付的規模越來越大，分配方式也不斷完善，有力地推動了全國經濟社會快速發展，但我國區域經濟并沒有因此呈現收斂的趨勢。

二、我國財政轉移支付及區域經濟差距現狀

（一）我國財政轉移支付現狀

專項轉移支付、一般性轉移支付和稅收返還是我國轉移支付的三種主要形式。專項轉移支付一般需要地方配備一部分資金來進行項目建設，這些項目通常涉及民生領域，如教育、就業和社會保障、交通運輸、醫療衛生等。如果說專項轉移對地方發展具有“造血”作用，那么一般性轉移支付則具有“輸血”功能，因為它不規定具體用途，屬于財力性轉移支付，在縮小經濟差距上作用最明顯。稅收返還屬于政府補助，對區域間經濟的收斂起反作用。

2008—2014年中央對地方轉移支付規模不斷擴大，由2008年的22005.68億元增至2014年的51874.00億元。其中，一般性轉移支付、專項轉移支付及稅收返還總量都在增加，這與我國經濟總量不斷增長相關。轉移支付結構也在不斷優化，其中最能發揮縮小區域經濟差距作用的一般性轉移支付占比逐年提高，由2008年的40%增加到2014年的52%，超過了轉移支付總量的一半；專項轉移支付比重盡管有所下降，但仍占近四成；而起逆向作用的稅收返還所占比重則在不斷下降（見表1）。

（二）東中西部地區經濟發展水平差距

本文選取GDP 作為衡量區域經濟發展水平的指標。我國大陸可劃分為東中西三大經濟地區，東部地區包括京、津、冀、遼、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、桂、瓊12個省、自治區、直轄市；中部地區包括晉、蒙、吉、黑、皖、贛、豫、鄂、湘9個省、自治區；西部地區包括渝、川、黔、滇、藏、陜、甘、寧、青、新10個省、自治區。根據我國歷年統計數據，人均地區生產總值取三大地區生產總值的算術平均數（見表2）。

由表2可以看出三大區域經濟發展水平差距很大。在總量方面，東部地區GDP占全國GDP比重超過58%，中西部之和小于東部地區；而人均GDP方面，盡管每年各地區都在不斷增加，但是東部地區依舊遠遠超過中西部。由此可見，長期以來我國東部地區始終占據著國內生產總值的半壁江山，我國地區經濟差距的形勢依然十分嚴峻，盡管轉移支付總量在逐年增加，但卻未能縮小區域間經濟差距，說明轉移支付制度存在失效問題。

三、轉移支付制度失效的原因

（一）法律及監管體系不健全

任何政策的順利執行都離不開法律的保駕護航，要想政策擁有較高的可操作性和權威性，西方國家通過相關法律法規對政府間轉移支付劃定明確的責任和義務，而我國在這方面卻有很多不足。

1.事權劃分不明確。1994年的分稅制改革并沒有明確界定中央和地方各級政府的事權，尤其是在某些財政支出上的責任劃分不清晰，容易出現管理部門互相推諉現象。

2.制度未能全面普及。縱向轉移包括兩個層級，即中央對地方各級政府及省對省以下政府的財力轉移，但是1994 年分稅制改革之后，一般轉移支付制度只在少數省份建立，縣鄉兩級政府財政收支存在各種缺口問題。

3.缺乏專門的監管機構。缺乏專門監管機構使我國不能統籌協調財政轉移支付，相關部門各自為政、缺乏整體規劃、多種形式并存的轉移支付抵消了其所應發揮的功能，導致區域經濟收斂效用不明顯，無法達到預期目的。

（二）轉移支付模式單一

國際上，縱向模式和縱橫交錯模式是政府轉移支付主要的兩種模式。實現國家區域經濟收斂是縱向轉移支付的主要目標，而給落后地區公共開支予以補足是橫向轉移支付的主要任務。我國一直以來實施的是模式單一的縱向轉移支付，由于我國國情復雜，制度還不夠統一，地區間財力分配很不公平，另外中央財力有限，單一的縱向財政轉移支付模式在很大程度上降低了轉移支付制度的公平與效率，顯然不適應分級分稅制財政管理體制。endprint

（三）轉移支付結構不合理

我國轉移支付中稅收返還和專項補助所占比重依然過大，二者總和占到轉移支付總額的50%左右，然而它們在促進區域經濟收斂中所起作用很小，稅收返還甚至還起到抑制作用。因為稅收返還是以稅收上繳地為基礎，根據各地上繳的多少為原則來分配財政資金，富裕地區得到的返還資金比貧困地區更多，這種轉移支付方式與均等化目標相悖，客觀上起到了維持原來的不合理利益分配格局，不能促進區域經濟差距減小；而專項補助所包含的人為因素較多，難以體現中央政府的政策意圖，另外它與一般性轉移支付并沒有明顯的協調與分工，這使得其對地方財政支出的調控、鼓勵作用不斷弱化。

四、進一步完善我國財政轉移支付制度的建議

（一）加強轉移支付制度的機制和法制建設

不斷建立健全相關法律制度和加強政府監管是提高轉移支付效用的有效方法。為了促進地方轉移支付資金的合理安排和有效使用，首先應明確各項事權和預期達到的效用目標，增強地方政府執行力；為了監督轉移支付資金的撥付及評估資金的使用效果等，應設立專門的監管機構，加強對轉移支付資金的規范管理；由于省級以下政府尚未實行轉移支付制度，這使得很多資金不能落實，所以需要加強省級以下轉移支付制度的規范化，將轉移支付政策落到實處。

（二）探索縱向為主、橫向為輔的轉移支付模式

就轉移支付模式而言，之前單一的縱向模式存在很多弊端，應結合我國各地實際經濟發展情況，采用以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付形式為輔的方式，既解決落后地區的財力不足問題，又能落實中央政府的宏觀政策目標，還可以加強落后地區與發達地區的交流合作，逐步實現基本公共服務均等化，協調各區域經濟平衡發展。

（三）不斷調整和優化轉移支付結構

我國轉移支付中專項轉移和稅收返還占比重過高，政府應增加一般性轉移支付所占比重，調整和歸并財力性轉移支付，提高轉移支付制度的效率，進一步規范專項補助的同時控制其規模和比重，另外還需縮小稅收返還比例，并逐步取消這一形式。在轉移支付方法的設計中，不僅要引入“因素法”，還要全面考慮各地自然因素、經濟發展因素和社會公共服務因素方面的差異，使我國的轉移支付能夠真正意義上促進地區經濟的均衡發展。

[參考文獻]

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（責任編輯：張彤彤）endprint