新預算法視角下構建現代預算監督新模式

[摘 要]我國新修訂的預算法已于2015年1月1日開始實施。預算是財政的核心，預算監督在整個財政監督體系中起到主導作用。當前我國預算監督體系還不夠健全，財政部門的傳統預算監督方式難以滿足新預算管理模式的需要，傳統審計部門的預算監督內容不適應新預算監督模式的需要。在新預算法視角下構建現代預算監督新模式，應健全預算監督體系，構建“三位一體”、相互制衡協調的預算監管模式；構建嵌入式財政預算監督新模式；調整審計監督內容和范圍以適應預算監督新模式。

[關鍵詞]預算監督；管理模式；新預算法

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-3283（2015）04-0159-02

[作者簡介]薛鋒（1969-），男，漢族，河南西峽人，財務總監，碩士研究生，研究方向：財務監督檢查。

一、當前預算監督模式存在的問題

（一）預算監督體系不健全

1.各級人大及常委會預算監督職能被弱化。實際工作中，人大監督往往是流于形式的程序性監督。究其原因，主要是人大審查周期短、議程多，人員專業化程度偏低，加之按照現行預算體制和編制辦法，政府向人大提供的預算（草案）總體而言，預算編制不完整，過于簡單粗略，預算資金很難“精細”到具體項目，人大立法機構成員難以對預算草案進行深入審查。因此，人大審查批準預算草案存在“政府給什么看什么，說什么聽什么，報什么批什么”的狀況。即使人大對政府預算報告提出修改建議時，往往由于缺乏針對性，被政府行政機關忽視，人大有被“架空”之嫌。

2.社會監督缺位。

目前預算監督主體已經不再局限于國家職能部門和有關單位，而是逐步擴大到社會組織、新聞媒體、納稅人和社會公眾。政府有責任和義務讓社會各界了解取之于民的財富是否用之于民，納稅人的錢是否管得好，花得值。但是由于專業知識的缺乏以及政務信息的不夠透明公開，社會各界很難了解具體內容，

納稅人的監督無法實施。制約就更談不上。這在現代國家的預算監督體系構成中是不完整的，也不利于預算監督體系整體效能的發揮。健全、完善的預算監督體系是由多層次、多環節、寬領域、全方位的要素構成的，它們共同成為公共預算監督機制的組成部分。

（二）傳統的財政部門預算監督方式難以滿足新預算管理模式的需要

目前我國財政部門預算監督的理念、方式沒有跟上預算管理體制改革的步伐，監管方法比較單一，監督內容和方式仍以直接檢查為主，偏重于微觀監督，忽視宏觀監督，與現行的財政預算監督職能轉變不相適應。具體表現在：從財政監督的內容上看，對財政分配的最終結果檢查多，對全方位監控及資金使用的跟蹤問效少；從監督的方式上看，突擊性、專項性檢查多，日常監督少；從監督的環節上看，集中性和非連續性的事后監督檢查多，事前、事中監督少。這就導致很多財政違法行為形成結果后才被發現，從而造成財政管理中不可挽回的損失。

（三）審計部門的傳統預算監督內容不適應新預算監督模式的需要

政府的財政行為始于預算，預算編制的合理性、科學性和精細化水平決定了政府提供公共產品的水平。當前的審計部門對政府預算編制工作監督尚顯不足。傳統的審計預算監督工作是以提高財政預算執行效率為目標，主要關注財政預算執行過程中的合規性問題，而非政府是否將所有收支均納入預算問題。由于政府預算在編制環節存在不完整、不夠精細等問題，這嚴重影響了各級政府審計部門預算監督和審查的效果。

二、構建現代預算監督新模式的對策建議

（一）健全預算監督體系，構建“三位一體”、相互制衡協調的預算監管模式

1.加大人大監督力度。新修訂的預算法大大加強了人大的預算監督力度，豐富了監督手段。一是建立全口徑決算審批機制。一切政府收支全部納入預算，編制一般公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算構成的“四本預算”，使人大審批監督的內容更加完整。二是要求財政部門細化預算，使人大監督落到實處。新預算法規定，“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項”。依據這些規定，人大可以要求財政部門提供細化的預算，再對照預算草案進行逐款逐項地深入審查，從而使人大更好地行使預算監督權，規范政府的收支行為，有力制衡政府的權力。三是擴大初步審查內容和范圍，人大應將各級預算初步審查的對象從預算草案的主要內容擴大到預算草案初步審查方案及上一年預算執行情況、預算調整初步方案和決算草案，并提出初步審查意見。四是健全審查機制。按新預算法“各級人大及常委會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查”的要求，賦予人大重大事項或者特定問題組織調查權，提高預算監督的針對性。

2.建立能夠獨立行使預算監督職責的權力機構。在我國現行預算管理體制下，財政部門是掌握財政信息最為充分的機構，從客觀條件來看，由財政部門組織實施財政監督是最有效的。然而，從主觀條件看，由財政部門實施財政監督又擺脫不了“自己監督自己”的尷尬局面。對現行財政監督體制的改革應充分考慮到這兩方面的因素，可招收監督檢查專業人員，建立由各級人大授權的獨立于行政機構的預算監督機構，直接向人大負責，通過立法賦予其實施財政監督需要的行政權、檢查、質詢和評價權，并將財政監督的結果作為評價地方政府及其職能部門行政長官“政績”的重要指標，從而確保行政機構能積極配合預算監督機構的工作。

3.健全社會監督體系。健全的預算監督體系要求預算監督主體不僅限于政府部門，還應擴展到包括納稅人在內的社會組織、新聞媒體、中介機構及社會公眾等。新修訂的《預算法》指出：“公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告。”這些規定為社會監督預算執行提供了法律依據，但僅有這些還遠遠不夠，社會監督作為預算監督體系的重要組成部分，其主體的多元化為構建全方位監督創造了條件。因此，首先應該從法律上明確社會各監督主體的職能、監督的范圍、監督程序、操作方法、有效監督機制和監督獎懲機制，發揮社會監督主體的積極作用；其次，鼓勵財經類專業人才、企業職員及個人組成民間預算監督組織或團體，使政府的公共預算收支安排、“三公”經費支出、部門預算收支情況等處于全民監督之下，促進政府預算朝著民主化、規范化的方向發展。endprint

構建現代預算監督模式不僅要求強化各級人民代表大會及其常務委員會預算監督，還要求公民、法人、其它組織積極參與預算監督，從而確立人大、政府、社會“三位一體”的預算監督體系，形成立法權、行政權和公民權相互分離制衡、分工協調的監督機制，有利于形成現代國家治理結構。

（二）構建嵌入式財政預算監督新模式

預算監督是財政監督的核心。為了適應財稅體制改革和預算管理改革目標，財政監督需要從以前單一直接監督的傳統模式轉變為覆蓋財政運行全過程的嵌入式財政預算監督新模式，以促進形成預算編制、執行和監督相互制衡、相互協調的財政運行新機制，強化財政預算監督。

構建嵌入式財政預算監督新模式的具體操作內容如下：財政監督部門在各地財政部門業務主管處室審核后的預算單位“一上”基礎上，全面審核包括所有預算單位的機構編制、實有人員、資產等基本信息情況，以及所有行政單位的新增資產配置預算。通過實地考察調研，對預算壓縮或調整提出具體審核意見，作為財政部門內各業務處室安排預算的重要參考依據；項目支出預算原則上應在監督部門提出的預算建議規模之內安排。預算下達后，財政監督部門應對資金分配和使用情況進行跟蹤監控，重點監控預算資金是否按規定用途使用等。部門決算開始時，財政監督部門按相關規定對預算單位部門決算進行審核。強化對財政預算編制和執行全過程的監管。通過嵌入式的財政預算監督模式，完善管理機制，規范工作程序，為促進財政體制改革和規范預算管理發揮積極作用。

（三）調整審計監督內容和范圍以適應預算監督新模式

一是加大對預算編制完整性的審計，加強對一般公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算構成的“四本預算”編制、執行、相互關系和作用發揮情況的審計，并對預算公開情況進行審計監督。二是適應預算控制方式的改變，增加對收支預算編制平衡情況的審計，檢查預算收入的編制是否與社會經濟發展水平相適應，預算安排是否符合國家經濟發展的政策方針，預算周轉金、超收收入安排和使用情況是否符合新預算法規定，促進科學、合理預算編制。三是調整加大地方政府性債務審計，根據新《預算法》對地方政府舉借債務主體、規模、用途、方式、風險防控五個方面的限制性規定，加強對政府債務舉借各方面的審計，嚴控債務風險。

（責任編輯：梁宏偉）endprint