公立高校內部權力腐敗的防范機制探究

摘 要：滋生公立高校內部權力腐敗的主要根源有四：一是權限不清、法律不健全；二是權力集中、權力分配不均衡；三是重實體、輕程序，程序正當性不足；四是監督泛力，監督體系不健全。必須從四個方面治理和預防高校內部權力腐敗：一是健全法制，讓權力無“法”腐；二是合理分權，讓權力不能腐；三是程序公正，讓權力不易腐；四是強化監督，讓權力不敢腐。

關鍵詞：高等學校；權力腐敗；權力監督；程序正當

近年來，公立高校（下稱高校）腐敗案件在數量、范圍與程度上均呈擴張勢頭。這嚴重“損害了高等學校的社會聲譽，玷污了高等教育的圣潔殿堂”，褻瀆了教師職業的神圣，“破壞了高校正常的教學和管理”[1]。習近平總書記強調：要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。[2]這一重要論述為治理預防高校內部權力腐敗指明了方向：深刻認識高校內部權力腐敗滋生根源，構建合理的權力制約與監督制度，“用制度監督、規范、約束、制衡權力，保證權力正確行使而不被濫用”，[3]把權力關進制度的籠子。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[4]。

1 健全法制——讓權力無“法”腐

1.1 權限不清，法律制度不健全

權限不清，法律制度不健全，是產生權力腐敗的法律根源。當前高校作為法人擁有三種權力。其一，行政管理權。高等學校為維護校園治安秩序與教育教學秩序也行使著部分國家教育行政管理權。根據教育部頒布的《高等學校校園秩序管理若干規定》（1990）、《普通高等學校學生安全教育及管理暫行規定》（1992）和《普通高等學校學生管理規定》（2005），高等學校可以對對違反學校規定破壞校園秩序等行為的師生員工，可以給予行政處分或紀律處分。但是《教育法》（1995）和《高等教育法》（1998）均未規定高校享有這種行政管理權。其二，自治管理權。高校自治管理權是高校作為大學為促進學術自由而對學術及相關事務實施的管理權，是大學作為特殊社會組織所享有的社會公權力，有學者將之稱為辦學自主權。盡管《高等教育法》第32條至38條賦予了高校七項辦學自主權，但對這七項辦學自主權規定得過于原則，同時又未設立必要的義務與責任，從而導致有權無責的不良現象。其三，民事管理權。為適應社會需求，《高等教育法》第30條賦予高校可以作為法人而享有民事管理權、承擔民事義務。高校民事管理權的本質是私權利的表現。

行政管理權是國家公權力的體現，自治管理權是社會公權力的體現，民事管理權是私權利的體現。不同權之主體，應該對應不同的權利義務，并對其從事不同法律性質的行為承擔不同的法律責任。[5]但是，高校行政管理權、自治管理權和民事管理權，既缺乏法律的明確界定與區分，也缺乏制度的有效規范與約束。公權力的“權欲”與私權利的“利欲”緊密聯結，極易產生“權”的錯位、越位、缺位和虛位，從而滋生權力腐敗。

1.2 健全法制，明確權力的邊界，讓權力無法腐

其一，通過國家立法，完善高等教育法律體系。通過國家立法，明確高校享有的行政管理權、自治管理權和民事管理權的范圍界限。行政管理權作為國家公權力，必須由國家法律明確規定，可以委托高校行使。自治管理權作為社會公權力，應當由法律法規授權高校以章程自治的形式明確清晰界定其范圍與職責，以尊重學術自由與學術自治。民事管理權則可直接納入國家民事法律調整。

其二，加強大學章程建設，完善大學治理結構。高等學校應當在國家法律法規明確授權高校自治的范圍內，在利益相關主體共同參與、協商一致的基礎上，制定實體與程序規范相統一的、約束大學及大學內部各利益群體和成員的大學章程。[6]高等學校要通過章程建設，建立從決策、執行到監督，權限清晰、職責明確的權力分立與制約的權責分配體制；建立從調查、規劃、論證、聽證、咨詢協商、審核審批、公布公示等民主決策程序；建立從申訴、聽證到復核的涉及師生訴愿權與監督權的校內救濟程序。

2 合理分權——讓權力不能腐

2.1 權力集中，難以形成權力制約機制

結構失衡、權力集中、角色重疊，是高校滋生權力腐敗的重要原因。正如有學者認為“高校腐敗的根源就是各利益相關者之間關系的失衡，權力過度集中于某一群體，缺乏有效的制約與監督。”[7]

個別高校以黨代政、專斷獨裁現象嚴重；內部學院，院長說了算，書記靠邊站，教授說了不算。政治權力擠壓行政權力，政治權力與行政權力共同擠壓學術權力，其必然結果是學術權力化、官僚化、行政化，并極易導致學者不是去爭取學術權利以促進學術自由，而是去潛心鉆研權術以獲取更大的權力。現實中，教授委員會成員大都兼職各級各類行政職務，教授委員會易失去學術自治的特質，淪為行政權力的附庸。“權力化的學術不是自由的學術、是易腐化的學術、是難監控的學術，最終會導致學術走向權力進而腐敗泛濫”。[8]同時，教職工代表大會、工會、學代會等更易成為學校黨政權力的執行者，失去對學校民主參與、民主決策和民主監督等基本職能。

2.2 合理分權，健全權力制約機制，讓權力不能腐

高校內部權力主要表現黨委主導的政治領導權力、校長主導的行政管理權力、教授主導的學術自治權力、師生主導的民主監督權力。[9]高校必須在法律授權自治的范圍內以章程的形式明確四種權力的主體、范圍和制約機制。一是黨委領導指黨委負責政治權力，對高校實行政治領導，貫徹落實黨的委員會制度，凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論并決定，防止一言堂。二是校長負責指校長負責行政權力的運行。在明確校長權責的基礎上，切實保障校長履行法定代表人職責，保障校長治校。校務委員會是行政事務決策機構，應當保證相當比例的學術人員、師生員工。三是教授治學指在政治權力的領導下，實行學術權力與行政權力相分離，學術權力由以教授組成的教授委員會負責行使。明確教授委員會對教代會負責，并向校長報告工作。充分賦予教授委員會在重大學術事務決策與監督中的核心地位，實現教授治學。四是民主管理。無論是政治權力、行政權力，還是學術權力，在重大事務決策時，要有教代會、工會、學代會一定比例的人員參加或列席。

3 程序公正——讓權力不易腐

3.1 重實體輕程序，權力運行程序正當性不足

重實體、輕程序，權力運行程序正當性不足，是高校滋生權力腐敗的根本原因。這主要表現在：①干部任用。任用干部不重業績，任人為親；干部選拔機制與程序不公開、不透明，缺乏公正性，跑官賣官時有表現。②高校招生。招生信息不公開、招生過程不透明，無事后相應的救濟程序，條子生、人情生時有發生。③基建管理。招標投標信息不公開、程序不公正，項目監管不到位，串案窩案屢見報端。④學術管理。評價標準、評價機制和激勵機制，不公平、不合理，行政權力壓擠學術權力，學術權力獻媚行政權力，不斷滋生權力設租、尋租和學術腐敗。⑤重大事項決策。未能有效地建立從調查、規劃、論證、聽證、咨詢協商、審核審批、公布公示等重大事項的民主決策程序和風險評估機制。決策盲目隨意，導致專權專斷，為權力腐敗提供滋生土壤。

3.2 程序正當，完善權力運行程序，讓權力不易腐

3.2.1 建立健全信息公開制度。高校應當在法律、法規和規章制度范圍內，按照一定的程序，遵照公正、公平、便民的原則，將涉及學校改革發展、師生員工切身利益、干部競聘人事任免、后勤基建財務等的重大事項的決策與執行情況應當適時、規范、詳實地予以公布，接受師生和公眾的監督。

3.2.2 建立健全民主決策程序。學校應通過章程以制度的形式，對民主決策的范圍、程序、責任和參與主體作出明確規定，防止一般決策多由領導個人憑經驗作出，缺乏科學論證；防止重大決策一般由學校黨委會或行政會討論決定，基本不征求廣大教職工的意見，即使征求意見也流于形式；特別是對有關學校發展規劃、基本建設及重大教育教學改革等重大決策事項，應當進行合法性論證，開展合理性、可行性和可控性評估，建立完善職能部門論證、邀請專家咨詢、聽取教師意見、專業機構或者主管部門測評相結合的風險評估機制。

3.2.3 建立健全權力運行機制。在權力歸屬上，建立健全公開、公平、公正的干部選撥與任命的制度規范，堅持干部公開競聘、民主選舉、組織決定的競爭程序，增強權力的合法性、權威性與公信力，堅決抵制跑官賣官、暗箱操作。在權力主體上，堅決落實干部定期述職報告制度、財產申報制度和離任審計制度，積極推進述職報告、申報報告和審計報告適度公開。在權力行使中，堅決實施基建工程、大宗采購的招投標制度，并將所涉及的財務等重要信息全面公開；堅決推進招生規程、錄取學生等重要信息公開化進程，防止人情生、條子生。

3.2.4 建立健全學術管理機制。一要建立評定有序的學術評價機制。要綜合同行評價、刊物評價、索引評價和級別評價的優缺點，堅持程序公開、競爭有序，防止以偏代全、以權壓學、外行評價，遏制“跑”課題、“上”項目、“奪”獎項的不正之風。二要建立公平合理的學術激勵機制。要針對不同學科的不同特點和規律，建立均衡的學術激勵機制，對踏踏實實做實驗、認認真真做學問、誠誠懇懇做學術的科學研究人員要多鼓勵、多支持、多關懷、多幫助，少責備、少檢查、少評比、少施壓，努力為學術研究人員創造一種寬松自由、公平有序的學術環境，讓大學學術權力實現權利性回歸。[10]

4 強化監督——讓權力不敢腐

4.1 監督泛力，監督體系不健全

監督泛力，監督體系不健全，也是導致高校內部權力腐敗的重要原因。

4.1.1 監督力度先天不足。高校內部紀檢監察部門作為高校內設機構，受黨委行政領導。紀檢監察干部的職務晉升、工作考核、經濟待遇等都由黨委行政決定。高校內部的紀檢監察部門作為高校內部權力的監督機構，缺乏應有的自主性和必要的獨立性，造成監督力度先天不足。

4.1.2 監督合力難以形成。紀委、監察、審計等監督部門作為內設監督機構，監督力量缺乏有效整合，難以形成監督合力。

4.1.3 民主監督的途徑和渠道不暢通。為維護教職工權益而具有監督職責的工會、教代會成為學校黨政決策的執行者，其監督職責成為“擺設”，民主監督形同虛設。

4.1.4 司法監督難以介入。高校以“大學自治”和“學術自由”為借口，極力排斥司法干預，從而導致高校內部權力運行難以受到司法監督。[11]“紀監部門監督職能虛化，校園媒體輿論監督不到位，普通師生監督疲弱”和司法監督的缺位，“導致權力在監督的盲區中自由延展”。[12]

4.2 強化監督，健全監督體系，讓權力不敢腐

4.2.1 在行政監督上：一方面從職能上，賦予紀委、審計、監察的更加獨立與自主的職責，防止監督下級疲弱、監督同級無能、監督上級無力的狀況。另一方面從腐敗處理上，對違反黨紀、政紀的權力享有者，要作出嚴肅的黨紀政紀處理，構成犯罪的，要堅決移交司法機關接受法律審判。

4.2.2 在民主監督上：一要建立完善高校黨務、校務、教務和學務信息公開制度，信訪舉報制度，職工代表質詢制度，群眾來訪協調制度，充分保障師生員的知情權和監督權。二要進一步落實教授委員會、教代會、工會和學生會相關權力與職責，使其有能力、有機會對學校各項工作實行民主監督，發揮以權制權的職能。三要信訪、紀檢、監查和法院等機關部門要“開門辦事”，設立舉報電話、舉報箱、舉報網站，暢通監督渠道與途徑，真正做到“事事有回音、件件有答復”。

4.2.3 在訴訟監督上：在高校內部行政管理權、自治管理權、民事管理權合理界分的基礎上，尊重大學自治之精神，堅守司法有限之原則，建立從申訴、復核到復議的以教育行政救濟為前置的內部程序救濟機制和與以學生選擇訴訟方式為基礎的外部訴訟救濟機制相結合的監督模式，既能尊重學術自由，又能規范權力運行，還能保障師生員工的合法權益。[13]

參考文獻：

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[2]把權力關進制度的籠子里[EB/OL].新華網.http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2013-04/08/c_115310010.htm，2013-8-3.

[3]李法泉.把權力關進制度的籠子里[J].求是，2013（9）：34-35.

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[8]李華.學術腐敗產生的根源與防范對策探究——以行政權力控制和學術權力保障為視角[A]//四川師范大學反腐但倡廉建設論文集[C].成都：四川師范大學電子出版社，2011年6月第1版：126-134.

[9]曾艷，陳通.基于利益相關者的高校腐敗治理研究[J].高教探索，2010（6）：46-48.

[10]李華.現代大學學術權力的權利回歸——現代大學制度建構的路徑分析[J].現代教育管理，2011（6）：46-49.

[11]李華.從司法監督審視高校學生管理行為[J].現代教育管理，2010（9）：58-61.

[12]尹曉敏.透明度——權力監督與高校腐敗治理[J].高等教育研究，2012（10）：20-24.

[13]李華.高校學生事務管理法治化探析[J].高校輔導員，2011（2）：22-27.

課題項目：本文是四川師范大學校級一般項目《公立高等學校內部權力運行監督機制研究——以高校腐敗根源與防范為分析視角》的研究成果。

作者簡介：李華（1973-），男，漢，四川羅江人，四川師范大學物理與電子工程學院輔導員，副教授，碩士，主研方向：高等教育管理、教育法學。