公益林發展存在的問題及對策建議

劉國雄

摘 要：我國生態公益林建設已步入改革與發展的關鍵時期，當前生態公益林面臨著生態功能等級不高，建設資金投入不足，地方配套補償難以落實等問題，如何解決生態公益林存在的問題，促進農民增收，提升農民對生態公益林管護的積極性，是目前需要解決的關鍵問題。該文結合興寧市林業產業的發展經驗，介紹了公益林的基本情況，分析了當前公益林發展存在的問題，并提出了相應的解決對策，以期為更好地促進公益林的可持續發展提供參考。

關鍵詞：公益林；存在問題；對策

中圖分類號 S727 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）10-128-02

興寧市位于廣東東北部興寧盆地，全市森林總面積為136 498.9hm2，其中林地面積占總面積的60.3%，森林覆蓋率達67%，建立了1個國家級森林公園，1個省級自然保護區，9個縣級森林公園，森林公園和自然保護區總面積超過28 000hm2。當今社會工業化發展迅速，環境惡化日趨嚴重，溫室效應、土壤退化、水資源不足和大氣污染等環境問題困擾著人類的發展。因此，發展公益林，發揮其生態效益顯得十分重要。農民是生態公益林的管護者，對生態公益林的經營應在不破壞原有生態平衡的基礎上，實現生態保護與經濟增收的雙贏局面。協調各種關系，增強林農管護公益林的積極性，是當下急需研究解決的問題。

1 公益林的概念與分類

森林的主體可以區劃為公益林和商品林2個部分，具有改善和維護生態環境，保持生物多樣性，有利于生態平衡，滿足社會需求和可持續發展的功能，提供社會性、公益性產品或服務的森林、林地和林木的被定義為公益林。公益林的分類主要有以下幾種：按照保護等級的不同可將公益林劃分為一般公益林、重點公益林和特殊公益林；按照森林主導功能不同可劃分為特殊用途林和防護林。其中，防護林又可分為護路林、農田牧場防護林、防風固沙林、水土保持林和水源涵養林；特殊用途林又可分為國防林、試驗林、名勝古跡和革命紀念林等。

2 生態公益林發展現狀與存在問題

2.1 生態功能等級不高，建設資金投入不足 目前廣東省部分地區森林林分質量不高，林種結構、樹種結構存在一定問題，森林生態功能得不到很好地發揮。闊葉林少、針葉林純林多、混交林少、林分郁閉度低是全省生態公益林生態功能等級偏低的主要表現。興寧市地表水資源不足，水源涵養林的林分等級偏低，生態功能較差。盡管廣東省已經提出對公益林生態效益進行補償，但是補償費與建設費不同，補償只能維持生態公益林的原有等級。生態公益林的經營者為當地農民，多數沒有其他經濟收入，常年靠山吃山靠水吃水，如果得不到合理的補償，將對農民積極性造成極大的打擊。近10a來，國家林業的投資額度在逐年遞增，但是林業投資占全國總投資的比重卻逐年遞減。

2.2 林業基層部門技術裝備落后，信息管理水平偏低 當今科技發展十分迅速，但是基層林業部門的技術裝備相對落后，雖有電腦較為普及，但其他技術裝備水平明顯偏低，如一些偏遠山區仍采用目測勾繪地形圖、手工作業設計圖和方格紙計算面積。由于基層沒有裝備GPS，很難準確定位生態公益林與商品林的邊界，經常會因為位置界線出錯，導致生態公益林被采伐。全省大部分地區仍然使用多年前的生態公益林各項數據管理公益林，只有少部分經濟較發達的市縣建立了系統的地理信息來進行森林資源管理。現存的生態公益林管理信息系統沒有很好地開發資金補償管理功能，一些數據檔案得不到及時的更新，導致有些生態公益林已經被征占用或調整，但年底才將數據更新入庫。目前的林業管理信息化水平與時代要求的生態公益林差距較大，急需引進先進的信息化管理系統。

2.3 生態公益林內存在非林地 森林資源調查時，由于各種原因導致生態公益林內存在一些非林地，將少量的農用地、建設用地、水域等非林地劃入了生態公益林中。有些地區征占林地后沒有及時辦理調整手續和數據更新，也在一定程度上造成了生態公益林內存在非林地。由于當前林業經濟發展緩慢和農業的綜合開發，導致一些林間空地、溝塘等地被短期經濟作物占領，片面追求暫時的經濟利益，致使一些重點生態公益林區遭到破壞，出現斷空等現象，極大地影響了生態效益的發揮。

2.4 公益林管控和農民經濟效益相矛盾 公益林應當以發揮公益效益和生態效益為主。對于特殊保護的公益林必須禁止采伐，即使是非重點保護公益林也要限制采伐，這就免不了導致林農收益的降低，因此應對經營者進行合理的補償。林農往往比較喜歡進行橫向比較，經營商品林或外出打工掙錢更多，經營公益林收入太少。統一的補償措施，導致一些經營者感到不滿意，因此在公益林管控方面出現懈怠、抵觸等不良情緒，甚至有的地方出現偷砍亂伐的現象，這對公益林管護造成嚴重的影響。鼓勵政策和補償措施不到位，導致農民出現抵觸情緒，對公益林的建設和管控造成極大的副作用。

3 生態公益林建設與發展對策

3.1 加大林業財政的投入 林業是一項社會公益事業，起著維護自然生態平衡、降低自然災害、美化人類生存環境等歷史作用，而具有非盈利性、非競爭性的生態公益林體系理應得到公共財政的重點支持。因此，應該將建設生態公益林體系和維護林業事業正常運作納入公共財政預算，并確保投入的足額到位。此外，還應以加強投入和建立公共財政體制為契機，積極推進林業的稅費改革，嚴格規范稅收征管，減輕林農稅費負擔，進一步激發林農對發展生態公益林積極性。

3.2 加強生態公益林管理及培育力度 生態公益林的良好發展離不開科學的林業管理。興寧市在2013年制定了《興寧市森林碳匯重點生態工程建設項目實施方案》，方案中明確了林業資源的管護辦法和林業建設的具體方案。將生態區位不太重要的生態公益林調整為商品林，把質量較好、權屬明確、位于重要生態區的商品林調整為生態公益林，保證生態公益林面積不會減少。這樣即有助于保證生態公益林的穩定，又可以減輕管護人員的壓力。同時加強封山育林的力度，盡量避免外界對樹木生長的干擾和破壞；對于那些位于重要生態區、土壤條件適合林木生長的無林地或工業地應進行人工造林，通過進行人工種植或林分改造，提高林分質量。人工種植及林分改造應保證造林成活率，必要時對撫育經費作適當提高。

3.3 加大生態公益林的效益補償 應根據森林的生態區位、生態狀況和質量綜合評價確定合理的補償標準。廣東省當前沒有區分生態公益林的權屬、區位、森林質量，而是執行統一的補償標準，導致各地區對生態公益林管護的積極性下降。在市場經濟條件下，利益就是驅動力，是動力、活力的來源，只有收益增多才能調動林農的積極性。因此，激勵機制的引進成為推進生態公益林效益補償的關鍵。全球森林生態效益補償標準并不統一，較為靈活，國外的補償標準更有利于激發生態公益林經營者的積極性和主觀能動性。針對廣東省目前的情況，應大力實施分類補償政策，即根據當地的生態公益林生長狀況、森林面積大小等確定合理的補償標準，科學地建立森林生態價值核算體系，對森林質量好、管護工作到位的生態公益林應給予較高的補償。

3.4 提高公益林的經濟效益 提升農民對生態公益林管護的積極性，促進農民的增收，就要充分發揮公益林的經濟效益。生態公益林雖然不能隨意砍伐，但應該充分利用林下豐富的土地資源，合理利用林下資源將會給林農帶來豐厚的經濟收入。一是根據當地土壤和氣候特征結合林間實際情況，選擇種植適當的經濟作物，比如多年生藥材等。發展農村綠色旅游，也可以極大的緩解生態林管護和林農經濟收入低的矛盾，如許多著名的森林公園，游客絡繹不絕，經濟收益也相當可觀，即使沒有著名景點，搞好農家樂也大有前途。據統計，2013年興寧市林業產業總產值超過16.8億元，預計到2016年全市林業總產值（包括林業、生態旅游產業）超過23億元，通過林業生態產業化發，林業產業經濟得到了快速發展。

4 結語

公益林的生態效益和農村經濟有著千絲萬縷的聯系，提高林農對生態公益林管護的積極性，促進公益林的健康發展是擺在林農面前的重要課題。在生態環境日益惡化的今天，人們對森林的利用也不僅僅是木材等林產品，而是更注重環境保護，災害防止，美化和保健等功能。因此，目前各地要求加強森林生態效益的呼聲越來越高，發展公益林已成為21世紀森林利用的主要內容。

參考文獻

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