青海省生態畜牧業政策效應與評價研究

何在中等

摘要

國家對草原生態特別是西部牧區的生態保護高度重視，相應出臺草原生態獎補等措施，打破了西部牧區傳統畜牧業生產中人、草、畜的要素安排模式。如何在草原生態環境保護“新常態”下，實現西部牧區經濟功能、社會功能、生態功能的協調統一，已引起各級政府和社會高度重視。為實現畜牧業可持續發展，青海省從2008年開始在牧區六州試點開展了生態畜牧業建設，實現了牧區外部性的內部化從而形成牧區經濟、社會、生態三大功能協調發展。本研究運用層次分析法，就青海省2008-2010年草原生態畜牧業發展的政策效益構建AHP評價模型。建模過程中，將青海省生態畜牧業發展的政策效應評價分成三個層次；將政策效應評價指標分為經濟指標、社會指標和生態指標等三個方面，具體包括畜牧業產值、種羊場能繁母畜數、種牛場能繁母畜數、生態畜牧業合作經濟組織數量、農村居民家庭經營牧業收入、金融機構人民幣存款余額中農村牧區存款、牧區縣定居牧戶數、草原建設人工種草當年新種面積、草原建設圍欄草場面積等9個細化指標。通過模型分析顯示，2008-2010年生態畜牧業政策效應評價排序結果為：①2010年0.643 0，②2009年0.220 1，③2008年0.136 9； 2010年和2009年政策效應均優于2008年政策效應，2010年政策效應最佳。模型分析得出的政策含義主要有：生產發展、生態好轉、牧民持續增收的生態畜牧業發展模式已成為當前草原生態環境保護“新常態”下畜牧業發展的重要選擇。

關鍵詞生態保護；畜牧業；政策評價；層次分析法

中圖分類號F062.2；F320.3文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）06-0174-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.06.024

我國西部牧區畜牧業具有多重功能：一是經濟功能，畜產品生產是畜牧產業和牧區經濟發展的重要推動力；二是社會功能，西部牧區大多為少數民族聚集區，畜牧業是牧民增收主渠道，其發展關系到民族團結和邊疆穩定；三是生態功能，畜牧業發展通過影響牧區生態涵養進而影響到國家生態安全。在實際功能發揮中，這三種功能具有以下關系：首先，社會功能和生態功能是在經濟功能發揮基礎上產生的，因此，具有強烈的正外部性；其次在市場機制下，經濟功能可以直接通過牛、羊肉等產品價格體現出來，但社會和生態功能并不能進入市場交易體系；再次，過度強調經濟功能，將導致生態功能的弱化。由此引出重要的研究課題：怎樣的制度安排能更好實現西部牧區外部性的內部化從而形成牧區經濟、社會、生態三大功能協調生效，如何更合理評價這一制度安排的效應？

1文獻綜述

理論界關于外部性內部化的政府干預已形成共識，諾斯認為，“國家提供的基本服務是博弈的基本規則，這些規則都有兩個目的：一是，界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則（即在要素和產品市場上界定所有權結構），這能使統治者的租金最大化。二是，在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加。這第二個目的將導致一系列公共（或半公共）產品或服務的供給，以便降低界定、談判和實施作為經濟交換基礎的契約所引起的費用”[1]。

當前，國內學者分別從制度安排、路徑選擇、效益評價等多個角度就外部性內部化的具體問題特別是生態環境領域展開了大量研究。如關于環境管理外部性的內部化問題，宋國君等人認為，外部性既然存在于市場之外，其內部化必然需要政府的恰當干預[2]；關于畜牧業外部性問題的研究，李雙元等認為，“生態畜牧業建設是青海高原地區解決‘三牧問題，實現生態保護與經濟發展雙贏的有效途徑，對青海乃至全國生態環境的改善具有十分重要的現實意義”[3-6]；關于畜牧業發展政策評價的問題，張智貝等用因子分析模型對青海藏區55家生態畜牧業合作社開展了績效評價[7-8]，陳海燕用OECD的方法測算了中國畜牧業的生產者支持水平并對政策的結構進行了分析[9]，李雙元用案例分析法以梅隴個案為例，對青海省生態畜牧業發展模式進行了深入分析[10]。本研究主要運用層次分析法就青海省2008-2010年草原生態畜牧業發展的政策效應構建AHP評價模型，并對生態畜牧業政策實施前后的效應進行評估和對比分析。

2青海省生態畜牧業政策內涵和效應

2.1政策內涵

生態畜牧業是運用生態系統的生態位原理、食物鏈原理、物質循環再生原理和物質共生原理， 采用系統工程方法， 吸收現代科學技術， 以發展畜牧業為主， 農、林、草、牧、副、漁因地制宜， 合理搭配， 以實現生態、經濟、社會效益統一的牧業產業體系， 是技術畜牧業的高級階段[11]。

為實現畜牧業可持續發展，青海省從2008年開始在牧區六州試點開展了生態畜牧業建設。青海省生態畜牧業建設更加注重草原生態保護和畜牧業可持續發展，生態畜牧業建設的政策目標落腳于生產發展、生態好轉、牧民持續增收，生態畜牧業建設主體以生態畜牧業合作經濟組織為重要載體，生態畜牧業建設主要做法包括實行以草定畜、良種繁育體系建設、畜牧業服務體系建設、飼草料種植、牧民培訓等方面。

2.2政策效應

在生態畜牧業政策指引下，青海省畜牧業發展實現了經濟功能、社會功能和生態功能的平衡發展。

2.2.1經濟功能

一是畜牧業組織化程度得到提高。青海省農牧廳《青海省生態畜牧業建設情況匯報》顯示，截止2013年7月，全省牧區883個純牧業的生態畜牧業建設村全部組建了生態畜牧業專業合作社，入社牧戶11.5萬戶，占建設村牧戶總數63%；883個村累計整合草場1.95億畝，占建設村草場總面積51%，整合牲畜838萬頭只，占建設村牲畜總數56%。

二是畜牧業增長方式實現轉變。生態畜牧業建設借助良種繁育體系建設等手段實現了能繁母畜數量穩中有增，有效提升了種畜生產能力和畜牧業生產力，轉變了畜牧業畜牧增長方式，畜牧業產值穩健增長。《中國畜牧業年鑒》顯示， 2011年青海省種羊場能繁母畜數達88 034只，較2008年45 200只增長94.77%；種牛場能繁母畜數達28 005頭，較2008年6 300頭增長344.52%；畜牧業產值達119.3億元，較2008年89.2億元增長33.74%。

2.2.2社會功能

一是牧民人均收入顯著增加。青海省農牧廳《劃時代的偉大變革——發展中的青海生態畜牧業》數據顯示，2011年底，青海省生態畜牧業建設的30個示范村和25個運行較好的建設村，人均純收入達5 282元，較全省牧民人均純收入4 279元高出23.44%元，人均純收入中牧業收入4 396元，占83.2%；其中5個牧區州25個生態畜牧業合作社有19個合作社牧民人均收入高于全省水平，有11個合作社牧民人均收入高于全省平均水平50%。

二是農村居民家庭牧業收入穩中有增。生態畜牧業政策的實施一定程度上推動了農村居民家庭的牧業收入，《中國農村住戶調查年鑒》顯示，2010年青海省農村居民家庭經營牧業收入達到1 026.2元/人，較2008年975元/人增長5.26%。

三是農村牧區持續經營能力大幅提升。隨著農村牧區居民人均收入水平的提高，牧區存款存量大幅增長，為牧區抵御自然和經營風險提供了重要的資金保障，同時為牧區畜牧業生產持續經營提供了重要的資本積累。《青海統計年鑒》顯示，2010年青海省金融機構人民幣存款余額中農村牧區存款達755 606萬元，較2008年299 121萬元增長152.61%。

四是牧區縣定居牧戶有所增加。生態畜牧業建設推動了牧民增收，為牧民改善居所提供了必要條件，牧區縣定居牧戶數穩中有增，鞏固了牧區社會穩定。《中國畜牧業年鑒》顯示，2010年青海省牧區縣定居牧戶數達149 939戶，較2008年136 807戶增長9.6%。

2.2.3生態功能

一是草畜平衡制度基本建立。在生態畜牧業政策指引下，通過以草定畜、淘汰非生產畜等做法，畜群結構得到調整，草原生態保護“新常態”下草畜平衡得以實現。青海省農牧廳《青海省生態畜牧業建設情況匯報》顯示，2013年，青海省天然草場載畜為114萬羊單位，較2007年的570萬羊單位下降80%。

二是草原建設成果不斷擴大。《青海統計年鑒》顯示，2010年青海省人工種草當年新增種草面積17.7萬hm2，較2008年7.6萬hm2增長132.89%； 2011年，青海省草原建設圍欄草場面積875.1萬hm2，較2008年8 211 hm2增長6.58%。人工種草面積穩步增加和草原建設圍欄草場覆蓋面的提升，有效發揮了生態環境改善功能，為畜牧業可持續發展提供了必要的資源條件。

3生態畜牧業政策效應層次分析（AHP）模型評價

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP）是美國運籌學家、匹茲堡大學教授薩蒂（A.L.Saaty）于20世紀70年代初提出的一種層次權重決策分析方法。該方法將與決策總是有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，進而在此基礎之上開展定性和定量分析。

3.1建立層次模型

應用層次分析法將青海省生態畜牧業政策效應評價分成目標層、準則層、方案層3個層次；將政策效應評價指標設計為經濟指標、社會指標和生態指標等3個方面、9個細化指標。其中，經濟指標包括畜牧業產值、種羊場能繁母畜數、種牛場能繁母畜數、生態畜牧業合作經濟組織數量，社會指標包括農村居民家庭經營牧業收入、金融機構人民幣存款余額中農村牧區存款、牧區縣定居牧戶數，生態指標包括草原建設人工種草當年新種面積、草原建設圍欄草場面積（見圖1）。

3.2構造判斷矩陣并計算檢驗

青海省從2008年開始試點并推進生態畜牧業發展政策，考慮到上述9項指標相關數據的可獲得性和連續性，從《中國畜牧業年鑒》、《青海統計年鑒》、《中國農村住戶調查年鑒》中選取2008-2010年相關數據作為參考，以體現生態畜牧業政策從無到有的政策效應。

邀請農業政策評估專家、當地農牧局官員、畜牧業合作社（養殖場）負責人等8人作為生態畜牧業政策效應評價專家。由專家利用“1-9”標度法（見表1），對各指標通過兩兩比較重要性程度而逐層進行判斷評分，經多輪投票后確定評價因子權系數及意見趨同的評價方案，構造AHP評價模型兩兩比較判斷矩陣。

3.3實證結果及分析

計算結果顯示各判斷矩陣和各層的一致性比例CR都小于0.1。說明：各判斷矩陣一致性可以接受；遞階層次總排序結果具有滿意的一致性。2008-2010年生態畜牧業政策效應評價排序結果表明， 2010年和2009年政策效應均優于2008年政策效應，2010年政策效應最佳（見表2）。

4啟示與建議

從青海省生態畜牧業發展與成效的實證分析來看，實施相關的生態畜牧業扶持政策取得了顯著成效。已經通過探索形成了以良種繁育體系建設為基礎，以生態畜牧業合作經濟組織為載體，通過實施以草定畜，優化畜牧業區域布局，加強畜牧業科技推廣服務與勞動力培訓，實現“人、草、畜”平衡的生態畜牧業發展模式。

生態畜牧業模式有利于從根本上解決畜牧業發展過程中經濟功能、社會功能和生態功能難以兼顧的問題，關系到青藏高原地區乃至全國的畜牧業可持續發展、邊疆穩定和生態保護大局。生態畜牧業模式的推廣不能僅依靠某個省或某個地區的財力、物力、人力的投入，需要中央政府在畜牧業政策的頂層設計和制度安排上通盤全局謀劃，通過獎勵、補貼、稅收優惠等多項措施，吸引社會各類資本，充分調動各類主體不斷推進。

未來推進生態畜牧業建設，仍需重視以下幾個方面：一是充分考慮東部與西部、牧區與農區的區域性差異，因地制宜實施政府扶持政策；二是完善合作社運行機制，發揮生態畜牧業合作經濟組織對資源的整合優勢和產業的帶動作用；三是繼續鞏固良種繁育體系建設成效；四是著力加強科技服務體系建設；五是不斷提升牧民勞動力技能。

（編輯：李琪）

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AbstractAnimal husbandry of Chinese west pastoral has multiple function： Economic function， animal husbandry production is the important driver of animal husbandry and pastoral economic development； As for social function， west pastoral is always the concentrated area of minority nationalities， where livestock supplies important products for pastoral consumption， and livestock is the main channel of improving herdsman income； Through effecting the pastoral ecological conservation， livestock development effects national ecological security. In recent years， the grassland ecology especially pastoral areas of grassland ecological protection in Western China have attached great importance， and the government has been implementing a series of measures such as Grassland Ecology Award and subsidy system. Under the premise of protecting grassland ecoenvironment， the western pastoral functions of economic， social， ecological functions coordinated development， have given rise to all levels of Government and public attention. Since 2008，pastoral area of the sixPerfectures in Qinghai Province pilot grassland ecological animal husbandry constructed to realize internalization of the externality of pastoral animal husbandry so as to form pastoral area of coordinated development. This paper used the analytic hierarchy process， constructed the AHP evaluation model of grassland ecological animal husbandry policy efficiency from 2008 to 2010 in Qinghai Province. In the model， policy effect evaluation of grassland ecological animal husbandry in Qinghai Province is divided into three levels； Policy effect evaluation indicators include economic indicators， social indicators and ecological indicators， specific including 9 refinement indicators： livestock output， number of breeding female in sheep breeding farm，number of breeding female in cow breeding farm， number of cooperative economic organizations of grassland ecological animal husbandry， rural residents family income from operating livestock， RMB deposit balance of financial institutions in rural and pastoral area deposits， settled herdsmen in Pastoral counties， added area of artificial grass in grassland construction， and fenced pasture area of grassland construction. Models analysis suggests that policy effect evaluation of grassland ecological animal husbandry in 2008-2010 for sorting results is： ① 2010 0.643 0， ② 2009 0.220 1， ③ 2008 0.136 9. The policy effects of 2009 and 2010 are better than that of 2008. There are policy implications of the analysis model as follows： Through the development of livestock production， protecting the ecological environment of grassland， increasing income of herdsmen， grassland ecological animal husbandry has become the significant choice for the development of animal husbandry under current “new normal” of grassland ecological environment protection.

Key wordsecological protection； grassland ecological animal husbandry； policy evaluation； analytic hierarchy process