公安機關采集、管理與應用社會數據工作的若干思考

□陳大杰

(寧波市公安局，浙江 寧波 315000)

當前，隨著情報信息主導警務模式的深入推進，社會數據作為一類重要的應用資源，越來越受到各級公安機關的重視與關注，同時，對社會數據資源的采集、管理和應用的需求也日益迫切。在大數據時代，如何更好地采集、管理和應用社會數據，確保社會數據更好地服務于公安工作，值得各級公安機關深入探索實踐。本文試從當前寧波市社會數據管理應用工作現狀出發，分析社會數據管理應用工作的難點，提出加強社會數據采集、管理與應用的工作對策，旨在為探索社會數據轉化警務工作戰斗力提供可借鑒的范式。

一、社會數據及其與公安工作的關系

（一）社會數據概念。社會數據是人們在社會活動中產生的各類信息。按行業類別可分為銀行類、證券類、保險類、郵政類、通信類、勞務類、社保類、衛生類、交通類（包括航空公司信息、出租車信息、汽車租賃信息等）、典當類、稅務類、工商類等，是一個范圍很廣的概念。本文僅從公安業務的角度出發，選用狹義的社會數據概念，即公安外部信息資源。公安外部信息資源是指公安系統外的政府部門、行業主管單位、壟斷性企業所掌握的，可以服務于公安偵查破案和基礎工作的社會各類基礎性數據信息。

（二）社會數據特性。一是社會數據的多樣性。在信息化時代，無論是個人還是單位，在社會上活動必然會留下各種社會數據，如通話通信、勞動社保、房地產登記、郵政匯款、醫療保障、金融交易和公交運輸等，目前國內約80%的社會數據資源由政府部門掌控。①二是社會數據的關聯性。社會數據是一個信息綜合體，各種關系錯綜復雜。在大量紛繁復雜的社會數據之間存在著一定的關聯性。三是社會數據的高增長性。同一類型的數據量在快速增大，數據增長的速度在加快。哈爾·范里安是谷歌的首席經濟學家，他于2000年對數據和信息進行研究后認為，每年人類社會產生的信息量大，因此無法準確計算，只能估算，他估計2000年新產生的數據量為1000PB②到2000PB，但到2010年，僅僅全球企業一年新存儲的數據量就超過了7000PB。③

（三）社會數據與公安業務數據的關系

1.社會數據是公安業務數據的有益補充。在信息化時代，雖然違法犯罪嫌疑對象極力隱瞞自己的身份，但在社會生活、生產和管理過程中，他始終是社會中的一員，必須在特定的時間、地點和行業以真實身份出現，在社會上活動就必然會留下社會數據，如交通往來、住宿娛樂、通話通信、勞動社保、房地產登記、郵政匯款、醫療保障、金融交易等，從中不難發現其活動軌跡。公安機關通過收集整合各類社會數據，就是要將社會數據作為公安業務數據的有益補充，做到為我所用。

2.社會數據與公安業務數據存在交叉重疊。“在一點精確地或近似地復現在另一點所選取的訊息，這些訊息往往都帶有意義”。④社會數據是一個信息綜合體，既包括內外之間的關系，又包括主次之間的關系，各種關系錯綜復雜。同時，各類社會數據之間包括與公安業務數據之間，總會出現交叉重疊的現象，存在著一定的關聯性。社會數據為公安分析研判、實現各類數據的碰撞比對提供條件。

3.社會數據促進公安業務數據的鮮活。社會數據的價值取決于社會數據的時效性，特別是反映客觀事物某種發展趨勢、動向的數據，時效性越強，數據的價值越大，高時效的社會數據對公安業務數據而言，補充了公安業務數據的內容，促進了公安業務數據的鮮活準確。例如，常住人口登記中的婚姻登記項目，如結合民政部門數據則更為鮮活精確。

二、寧波市社會數據管理應用工作現狀

為全面了解寧波市（以下簡稱“我市”）社會數據管理應用工作現狀，我們開展了文獻調查和問卷調查。前期組織了一次公安內部社會數據采集、應用、管理網絡問卷調查，針對社會數據采集、管理、應用現狀，分采集情況、日常維護管理、發揮實效情況以及對此項工作建議等4 個方面設置了20 余個問題，邀請各縣（市、區）公安局、公安分局情報部門、各派出所及部分民警開展問卷調查，一周時間回收問卷300 份。其中，受調查對象中來自派出所的占73.5%，業務大隊占14.9%，綜合部門占11.6%；受調查對象崗位包括國保、經偵、法制、刑偵、交管、警衛、網警、邊防、治安、巡特警、派出所、信訪辦、指揮中心、禁毒等，其中派出所和治安分別占比44.8%和22.5%。（見圖1）

圖1 受調查對象崗位分布圖

受調查對象工作年限在7年以上占三分之二。從問卷調查情況來看，我市社會信息管理應用的現狀主要體現在以下四個方面。

（一）制度建設方面。2009年，我市以反恐辦的名義發布《關于整合相關政府部門信息數據的通知》，要求面向政府部門采集社會數據。2011年1月，公安部與國家十四部委聯合下發了《關于建立實名制信息快速查詢協作執法機制的實施意見》，推動了實名制信息交流共享的開展。寧波市公安局從2007年建立情報信息處開始，啟動社會數據獲取工作。2007年10月，寧波市公安局職能部門提出《關于加強批量社會數據獲取和管理的報告》，在全局范圍開展社會數據應用情況和需求調研，明確需要采集的31 家政府（社會）單位數據。2012年，面向縣級公安機關和市局業務部門擬定《全市公安機關社會數據采集工作實施方案》，明確社會數據采集三年工作規劃。2012 至2014年，我市逐年下發《社會數據采集任務書》，并納入全市重點工作、業務考核和績效考核，開展定期通報考核。我市的縣（市、區）層面，余姚市、慈溪市以市政府兩辦名義發文明確整合各部門信息資源，其余各地每年下發社會數據采集任務書。

（二）系統建設方面。政府層面，全市信息應用網絡基礎設施不斷完善，黨政機關內部局域網建設步伐不斷加快，全市涉及社會管理、公共服務的各個政府部門相繼建立了業務信息系統，如寧波電子口岸已建成區域性大通關、大物流、大外貿的統一信息平臺。市政府明確宏觀經濟基礎數據庫由市發改委牽頭建設，人口基礎數據庫由寧波市公安局牽頭建設，作為智慧城市建設的一項內容。公安機關內部，截止2013年，寧波市公安局將核對梳理后的社會數據統一存儲于寧波綜合信息資源庫，2014年起，獨立建成社會數據管理系統，專門用于社會數據的存儲查詢，且數據與寧波綜合信息資源庫互享互通。余姚、慈溪、奉化、象山、鎮海、海曙等多地自行開發社會數據管理系統或專題數據庫，有效地推進了社會數據管理應用工作。

（三）采集管理方面。近年來，公安機關內部已存儲的社會數據總類別和數量均呈逐年遞增趨勢。據初步統計，寧波市公安局獲取社會數據總類別達200 余種，總數超2 億多條。全市工商、機場等已建立數據實時獲取專線，水、燃氣、數字電視、電力、醫療就診、教育信息、超市商業場所、市民卡、電信移動用戶等十余種優質數據定時更新；全市醫療就診、計生、社保的實時數據獲取工作正在洽談之中。部分縣市已開通電信、寬帶、學校、社保等信息專線，可實時獲取社會數據，但同時，與外地市交換數據或民警零星采集仍然是基層社會數據采集的主要方式。從調查問卷情況來看，有66%的民警參與過社會數據采集工作，在獲取的這些社會數據類型中，主要有醫院類、教育類、商業類和員工類，個別的還有快遞類、保險類等；每個民警每年的社會數據采集任務總體較低，10000 條以上的占39%，1000-10000 條的占30%，1000 條以下的占19%，“零”條的占12%；社會數據獲取周期一年以上的占35%，半年以上的占32%，3 個月以上的占29%，從不更新的占4%。（見圖2）

圖2 社會數據的獲取周期分布圖

（四）應用實效方面。從調查情況看，基層民警對當前社會數據采集工作滿意度評價，很滿意的占24%，基本滿意的占69%，不滿意的占7%。（見圖3）這說明社會數據采集工作受到了肯定，但還有很大的提升空間。

圖3 當前全市社會數據采集、應用工作評價

社會數據應用工作還是集中在少數專業人員內部。調查數據顯示，將近一半的民警對于本地是否有社會數據查詢系統不清楚，只有31.1%的民警知道本地的查詢系統在指揮中心或情報中心，有68.1%的民警從來沒有使用過社會數據進行案件偵查。社會數據查詢多應用于失蹤人員軌跡、犯罪嫌疑人軌跡查詢，利用社會數據協助案件偵查、人員查控，對專業人員而言不乏經典案例。

三、當前社會數據管理應用工作的難點

（一）法律支撐不足。當前，尚無法律法規對公安機關在社會數據整合方面的問題進行明確，以致公安機關在整合信息數據時于法無據，部分單位不理解、不支持、不配合，給此項工作帶來一定阻力。如當前公安機關各職能部門僅能通過上門溝通、發函協調、簽署保密協議等辦法，獲得部分行政單位社會數據資源，私營企業往往以諸如個人論壇網站服務器、管理人員不在本地，注冊用戶信息為個人隱私等為由拒絕提供相關數據。從基層調查情況看，反映社會數據采集困難的原因中“缺少法律依據”一條占比最大，為38.9%。

（二）主動獲取意識不強。社會數據采集是公安機關管理工作的需要。公安機關及基層民警通過維護穩定、打擊犯罪、治安管理、服務群眾等活動，將人、事、物、圖像、聲音、痕跡等信息收集、歸類，再錄入相應信息系統，這一過程都需要耗費民警相當長的工作時間和精力。這就需要我們積極主動協調溝通、上門走訪做工作，職能部門或責任民警由于一開始溝通不暢而產生“怕煩、厭煩”情緒，影響了數據的主動采集。

（三）數據規范不夠。如何收集、保存、維護、管理、分析這些呈指數級增長的社會數據，是一個重大挑戰。譬如，社會數據由于屬性不同，會有不同的數據展現形式；由于來源渠道不同，存儲在不同的載體中，有的在計算機硬盤里，有的在數據倉庫內；由于部分社會部門實名制標準制定不久，規范采集的信息尚需時日，譬如，醫院登記的就醫人員信息、通信部門登記的手機信息、電力部門登記的用電戶信息、自來水部門登記的用水戶信息、互聯網中的微博信息等。部分社會部門在信息采集中，有信息項缺項、數據重復填寫等問題存在，例如，在一社區衛生院采集的數據中，就有同一電話號碼對應193 名不同的就診人員的情況。這些數據的不規范影響了社會數據資源整合的效益，公安機關需要呼吁政府層面來統籌解決這一問題。

（四）技術標準不統一。由于此項工作涉及各行各業的不同系統，而公安機關在處理這些社會數據資源時均按照本行業的技術標準和行為習慣進行，導致信息庫無法整體獲取、信息要素不齊全等問題，需要大量的人工入庫工作，過程復雜、耗費時間長，大大降低了信息工作的時效性。很多部門的系統建庫工作進展緩慢，或由省級管理部門研發，縣級采集信息、開展應用，部門與部門之間信息交流的平臺多沒有搭建。在基層調查中，反映數據獲取缺少技術手段和對方單位數據電子化程度低的問題分別占比11.8%和16.2%。

（五）整合應用不夠。近年來，公安機關各業務部門結合自身管理職能和警種優勢，建立了社會數據應用管理系統，但受限于缺乏上層統一的整合管理機制和長遠統籌規劃，致使各層面社會數據資源的應用、整合較為松散、孤立，無法形成高端綜合應用的規模效應。通過問卷調查的數據分析，存在三個方面問題：一是部分優質數據仍未整合。在獲取的社會數據中，醫院類、教育類、物流類、交通類、商業類、外來人口類等社會數據占比比較大，最具應用效益，但目前民警迫切需要物流類、社保類、商業類、鐵路類的實時數據還未整合。二是部分字段關聯查詢尚未實現。對基層民警而言，平常查詢時應用比較多的字段是身份證號碼、電話號碼、車牌等信息，從目前清理的數據來看，尚未能做到關聯查詢。三是權限開放與專業有限共享之間的矛盾時刻存在。由于社會數據涉密的原因，權限管理控制嚴格，僅限部分專業警種使用，而民警希望加大開放權限的呼聲比較高。

四、加強社會數據采集、管理與應用的工作對策

加強社會數據采集、管理與應用，是公安信息化建設的必然趨勢，是提升公安機關核心戰斗力的必由之路。根據社會數據資源的特點和整合過程面臨的問題，筆者結合實際情況，提出如下加強社會數據采集、管理與應用的工作對策。

（一）豐富社會數據資源源頭采集模式。一是推動政府主導下的信息采集。公安機關要為各級黨委、政府做好參謀，就社會數據獲取工作主動建言獻策，積極推動政府層面有關社會數據整合的政策文件出臺落實，使整合利用社會數據工作有據可依、有章可循。要結合當前公安機關“四項建設”和我市人口基礎數據庫建設工作，利用“智慧寧波”建設的契機，從反恐應急處置工作高度出發，爭取得到當地黨委、政府的重視和支持，將整合社會數據工作納入黨委、政府的整體工作，采取相應工作措施，使整合社會數據工作責任明確、措施到位。二是嘗試以協議和購買服務的形式開展社會數據采集，可以借鑒美國的做法。美國國家執法電子通信系統是一個由各州聯合組建的為全國執法部門服務的系統，總部設在亞利桑那州的鳳凰城。用戶每月需支付1700 美元的服務費，以保證該系統的運轉。全美50 個州和聯邦執法機構都是該系統的用戶。該系統是唯一用來專門傳送司法信息的系統，并由州政府管理操作，系統晝夜服務，獲取信息快速、方便、完整。現該系統包括各州的犯罪歷史記錄檔案、機動車和船只注冊檔案、國家犯罪局檔案、加拿大檔案、聯邦調查局檔案等各種檔案。此外，美國的金融犯罪執法網絡（FinCEN）與聯邦、各個地方執法機構達成信息共享協議，以付費和簽訂協議形式，進行信息間的溝通與交換；通過該網絡，可以獲得包括商業、企業、個人等涉及的各種經濟活動、社會生活中所有有價值的信息資料，包括住址、出生年月、特征、家庭成員、鄰居名字、健康狀況以及財務情況，個人或家庭使用水電煤、電子通訊等記錄資料，以及外國企業單位的資料。⑤寧波市公安局在此項工作上也有突破，2014年上半年與民航旅客數據的管理單位協商，以購買數據服務的形式獲取本地機場旅客實時數據，提升了旅客數據的完整性和時效性。三是立足全警開展非標信息采集。有一部分社會信息，既無法由社會組織機構向公安機關直接匯集，也沒有專門社會組織機構掌握這一部分信息并與公安機關建立信息交流共享機制，因此，只能由公安機關組織民警直接搜集。通過動員轄區派出所民警、信息員、社區聯絡員等力量，從各方面、多角度收集社會數據資源，并加以整合。2012年起，寧波市公安局每年編制社會數據任務書，指導基層整合各類數據，每年獲取零散數據2000 余萬條。在此，要避免一個誤區，即片面強調社會數據的數量，因為當社會數據資源總體量達到一定級別后，縣級部門很難有大量更新的數據。所以，在下發每年社會數據采集的任務時，應該參考各地的人口因素、警力因素、社會治安復雜程度因素、經濟發展因素等。

（二）創新社會數據資源質量管理模式。一是實行情報部門對社會數據的統一歸口管理。將社會數據資源職能統一劃歸情報部門，以情報部門牽頭，其他職能部門配合，派出所為根基，共同做好社會數據資源的整合工作。二是完善數據品質標準管理。要規范社會數據采集標準，在采集數據項標準、采集周期上進行規范。要依托社會各部門力量，推進實名制信息管理，規范社會數據實名制采集的行為，推動政府和相關部門共同落實社會活動實名登記制度。要注重數據品質問題，將整合的社會數據資源，在入庫前進行“清洗”，特別對粗放型、偽質性、表面性的信息數據進行精加工。三是尋找數據之間的相關關系。“我們必須關注，當數據點以數量級方式增長的時候，我們會觀察到許多似是而非的相關關系”。相關關系最早由達爾文的表弟高爾頓爵士于1888年提出，在大數據時代來臨前很久，相關關系就已經被證明大有用途。大數據背景下產生的相關關系分析法則更準確、更快。目前，公安機關處理的大多是結構化的數據。據Gartner的分析報告，隨著數據量的增長，將有95%的非結構化數據，公安機關需要尋找它們之間的相關關系并予以利用。四是建立數據采集獎懲機制。建立信息質量終身負責制度，實行采集、應用民警雙獎制，在獎勵應用民警的同時，對采集民警加大獎勵力度，鼓勵基層民警采集社會數據的積極性，對采集數據中弄虛作假的，也制定相應懲罰措施。

（三）推動社會數據資源應用共享模式。加強公安機關社會數據的綜合利用，應打破“條”“塊”分割局面，建立社會數據資源整合、共享機制，實現情報價值的增值。因此，一是要匯集整理深層次業務需求。目前公安機關對社會數據的應用僅限于簡單查詢，基層民警平常查詢時應用比較多的字段是身份證號碼、姓名、電話號碼、戶籍、車牌等信息。隨著數據量的爆炸式增長，傳統的應用模型已經不能滿足情報業務發展的實戰需求，公安機關不僅應重視原始社會數據的積累與存儲，還應加強對社會數據的二次開發，以滿足公安工作延展性、多樣性的情報需求。要全面規劃云計算與大數據技術在數據深度應用中的新模式，充分借鑒“公安百度”精確或模糊的檢索方式，運用HBase 分布式存儲、Solr全文搜索以及Neo4j 關系挖掘的大數據技術，將其與現有公安業務有機融合，構建社會數據云服務體系，在數據整合、信息安全、背景聯查、關系挖掘、信息布控及多維碰撞等方面進行整體規劃。⑥二是做好數據平臺統一維護。全市人口基礎數據庫作為社會數據交換的一個前端系統，要做好管理工作，增加服務器配置、明確各類型數據接入方式。開展社會數據管理庫的維護管理，定期對服務器的容量、運行狀況進行檢測，清除存在的隱患和問題，確保系統的穩定性。在公安機關社會數據的開發利用上，要做到集成多樣，開發多種信息載體和信息傳遞方式，提供集文字、圖形、數據、語音為一體的多媒體信息服務。三是要加強民警信息應用培訓。信息應用的成效極大依賴于人的素質，要整合社會數據、應用社會數據，關鍵在于有懂業務懂計算機的民警。因此，要結合公安機關“四項建設”內容，把基層民警信息應用技能包括社會數據應用技能培訓作為日常培訓的一項基礎課程和必訓內容，使全體民警能夠熟練掌握各類數據應用，做到學透、學精、學活，形成社會數據應用培訓的常態機制。要在基層民警中宣傳利用社會數據破案的案例，進一步增強應用社會數據的自覺性和主動性，使民警完成從被動使用到愿意使用再到自覺使用的轉變。

（四）轉變社會數據資源安全管理模式。隨著對社會數據獲取、處理分析能力的提高，大量數據得以應用。這種情況下，數據安全從傳統計算機網絡安全等可控安全管理變為不可控的安全管理，數據泄密時有發生。同時，基層單位對數據公開、開放的需求與數據安全之間的矛盾更加突出。公安機關應通過制定相關制度，嚴格權限管理，既要促進社會數據的交流共享及廣泛應用，也要避免社會數據安全管理上的漏洞。大量社會數據涉及公民的個人隱私，如社交關系網、活動軌跡、生理特征等個人信息，一些社會數據表面上并不涉及個人信息，但經分析處理后可以追溯至個人，而且，大數據技術應用使數據的二次利用非常廣泛，許多創新性的用途事先無法預知，惡意利用公民隱私的技術門檻大大降低，一些隱私保護策略難以奏效。數據采集與存儲數量的劇增、規模的擴大，必將對公民隱私形成挑戰，甚至損害公民人身安全。公安機關在社會數據的開發利用中，應承擔隱私保護的責任，避免侵犯公民的隱私。⑦我們建議，要建立嚴格的數據資源使用管理制度，既激發數據的創新性再利用，又確保個人隱私免受侵害；要加強數據使用管理，指定專人負責，完善數據使用審批登記制度。對涉及國家或商業秘密、個人隱私或其他法律、法規禁止公開的信息，公安機關必須依法規范使用。同時，要推行新技術方式來促進隱私保護。例如，引入“差別隱私”概念，即故意將數據模糊處理，促使對數據的查詢只顯示模糊的結果。譬如，對某一信息呈現“有登記信息10 條”這樣的結果，更進一步的使用權限則只開放給更高級別的用戶。

注釋：

①彭知輝：《公安情報應用專題研究》，中國人民公安大學出版社，2013年版。

②PB 是計算機的計量單位，1PB 相當于千萬億字節。

③涂子沛：《大數據》，廣西師范大學出版社，2012年版。

④轉引自詹姆斯·格雷克：《信息簡史》，人民郵電出版社，2013年版。

⑤孔憲明：《中國警官走進美利堅》，上海人民出版社，2004年版。

⑥富靜：《公安機關對社會信息資源的開發和利用》，《遼寧行政學院學報》2012年第6期。

⑦彭知輝：《大數據：開啟公安情報工作新時代》，《公安研究》2014年第 1期。

[1]張小兵.美國聯邦警察制度研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2011.

[2]維克托·邁爾.大數據時代[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[3]楊槐.我國政府信息資源增值利用的機制創新 [J].重慶科技學院學報，2010（16）.

[4]張紅勝，呂冪.淺議政府信息資源共享[J].中國科技資源導刊，2009（5）.