創新跨區域行政體制 促進區域協同發展

國家行政學院課題組

習近平總書記在關于推進京津冀協同發展的講話中指出，要積極推進區域發展體制機制創新，探索完善城市群布局和形態、優化開發區域發展。改革開放以來，我國已形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群。今年4月國務院發布的《國家新型城鎮化規劃》中，提出要“優化提升東部地區城市群”、“培育發展中西部地區城市群”，在全國建成若干個大小不等的城市群。城市群作為城市化進程的必然產物，正在成為我國新型城鎮化建設的重點與發展方向。

一、城市群催生了一系列區域公共問題

隨著城市群的形成與擴大，同處一個“群”的各個城市之間經濟聯系、人員往來、要素流動比以往任何時候更加頻繁和多變。與此同時，一系列影響和涉及城市群中各個城市的若干共同問題開始凸現。一是環境、生態、流域問題。如各地常常遭遇的流域水污染問題、霧霾問題等。二是區域基礎設施建設問題。主要包括：某些具有較大規模效應的基礎設施如機場、港口等在區域內統籌布局、協調使用管理的問題;區域內基礎設施在各行政區交界處的協調聯通問題等。三是省區交界地帶的貧困縣問題。各行政區交界處的治理歷來是政府治理中的老大難問題，當前“環北京貧困帶”即為其中一例。四是基本公共服務不平等問題。隨著城市群的形成，區域內人員往來頻繁，進而產生了對于區域內基本公共服務均等化的迫切需要，尤其是教育、醫療、社會保障等方面。五是行政區經濟問題。隨著城市群的形成，各地之間經濟聯系增強，但各地基于自身利益考慮，常有阻礙市場主體經濟自由聯合、統一市場形成之舉，對區域一體化形成阻礙。由于區域公共問題跨越了傳統的自然地理界限和原有的行政區劃范圍，涉及多地、多個行政主體，屬于典型的“復雜社會中的復雜問題”。隨著我國城鎮化進程的加快，這些問題正在成為普遍和共性的問題，且在各地呈現出不同的發展狀態，有的地區已經發生，有的地區正在發生，還有一些地區未來也會發生。因此需要超越以某一個地方政府為應對主體的傳統思維與體制，努力構建以推進區域協作為目標，多層級、多主體共同參與的跨區域行政體制。

二、現有區域協作機制存在的主要問題

我國歷來有推進區域協作的傳統。建國以來，中央政府就一直牽頭組織各省對西藏、新疆的對口援助，持續至今。2008年，四川汶川發生“5.12”特大地震，中央政府再次組織了各地對震區災后重建的對口援助，取得了非凡的成功。改革開放以后，出現了各地方政府之間為加強區域合作而進行的各類自主協作，如上世紀80年代長三角地區的經協會、90年代以后的城市間合作框架協議、以及近年來多地的同城化行動等，都在不同程度上適應了我國經濟市場化、人口城市化的歷史進程，在一定程度上推進了相鄰地區之間的經濟與社會發展協作。但是必須看到，由于種種原因，我國現有的區域協作無論從機制還是效果看，總體存在很多困難與問題，各類區域協作要么無疾而終，要么阻礙重重。這主要表現在：一是現有區域協作組織的權威性不高，缺乏有效的利益協調機制，一旦面臨涉及各方利益的重大復雜問題，各方分歧立現，協調困難，協作難于推進。二是現有區域協作主要通過定期或不定期會議、協議等方式進行，制度化程度較低，一旦外部條件稍有變化，合作即趨于停頓。三是缺乏有力的政策工具來推進區域治理目標的實現。四是現有區域協作僅限于政府之間的合作，企業和社會方面的參與幾乎沒有。凡此種種，都使得區域協作的推進很不理想，影響了區域協同發展。

三、促進區域協同發展需要創新跨區域行政體制

為了適應我國城市群和區域協同發展的需要，需要總結、借鑒國外處理區域公共問題的成功經驗，積極探索各類跨區域的行政管理體制，大力促進區域協作。

（一）謹慎使用行政區劃調整的“利器”

當前在討論區域一體化問題時，有一種意見是通過調整行政區劃使行政區域與問題區域相一致，從而達到快速協調解決各類區域問題的目的。這種建議有一定道理，但由此引起的社會振蕩太大，成本過高。如果仔細分析當前制約區域協同發展的各類問題就可以發現，必須通過區劃調整來解決的，主要是因人口大量集聚而導致的城市空間狹窄、地方政府治理權限過小的問題。在這種情況下，的確可通過區劃調整將原來屬于農村的部分區域調入城市區域，或者推動如經濟發達縣（鎮）改（設）市，或者調整市轄區等等。除此之外的一些重大區域公共問題，如行政區經濟、基本公共服務不均等、區域規劃、產業調整、基礎設施統籌等，都不需要運用區劃調整而“用力過猛”，而應當以強化區域協作為著力點，徐圖以進。考慮到即使通過區劃調整解決了一些問題，但或遲或早這些問題還會在新的區劃層面上重新出現時，就更是如此。

（二）設立區域委員會

相對于調整行政區劃，設立區域委員會是一個較為溫和且更為可行的辦法，適用于推進某一區域的一體化發展。比如當年韓國在推進首都圈整備行動中，就在中央層面專門設立了“首都圈整備委員會”。在我國，以下兩種情況下可考慮設立區域委員會，一是像京津冀一體化這樣帶有顯著政府意圖的國家戰略;二是在涉及多個省級行政區的區域協同之中。區域委員會可有幾種設立方式：由中央牽頭設立，由地區合作產生，或在現在相關部委中設立專司區域協調的機構，負責協調區域內各地方政府的行動。區域委員會的職責主要是進行長期規劃、實施區域政策，可根據需要影響地方政府的實際運作。

（三）設立專門處理區域公共問題的聯合機構

對于那些重點集中在一個或幾個方面的區域協作，則可考慮設立專司特定問題的某種區域聯合機構，比如美國的大都市規劃組織（MPO）、溫哥華大都市區的區域理事會，都是針對特定區域內特定問題（如交通規劃、空氣質量控制、水處理、垃圾管理等）成立的特定機構。除章程規定的權責之外，這些特定機構無干預地方政府運作的其它權力，易于為各方接受。在我國目前的區域協作中，大部分問題是可以通過這種方式來謀求解決的，比如區域規劃、產業布局、應急處置、流域管理、生態協作、基礎設施的互聯互通等，當然其中要特別重視設計出有實實在在約束力、能妥善平衡各方利益的行政、財政規則，同時還要有保證實施的相關政策工具等。

（四）制定有約束力的區域協作規則

無論是設立區域委員會、還是某種區域聯合機構，關鍵點之一都在于要有對合作各方形成有明確約束力的相關規則。從國外的經驗看，無論是國家合作，還是地方政府之間的合作，通常都有相應的法律約束，比如歐盟各國的合作有歐盟條約、美國有各類州際協議等。在我國，總體而言還不具備出臺區域協作相關法律的條件，但可在國務院層面、在各部委的具體管理層面，形成要求各地參與區域協作的相關行政規則，如特定的區域規劃、流域管理辦法、空氣質量控制條例等，如區域內地方政府公然違反這一規制，就應當啟動行政問責程序，以對各方形成約束。只有如此，才能抑制區域協作因一方的不合作導致的整體協作破裂的“壞孩子”行徑。

（五）設計推動區域協作的政策工具

區域協作要從概念到實踐、到取得實實在在的成效，關鍵點之二在于必須要有相應的政策執行工具。從國內外經驗來看，主要有兩方面：一是按所要解決的區域公共問題的特點，設立由各協作方共同參與的工作團隊，如專家小組、公眾小組、政府工作團隊等，分別負責各階段的執行、檢查、評估、改善等，以保證問題的切實解決與長期穩定。二是要有相應的技術分析工具，由于區域公共問題通常具有高度的專業性，如流域水質問題、大氣污染問題、基礎設施統籌問題，需要專家提供具體的可選方案、成本測算與工作推進程序等，為此需要有專門的技術模型、成本分析、信息分享等技術工具。總之，政策工具是解決復雜的區域問題、設計利益平衡機制的關鍵所在，這方面需要大力創新和加強。

（六）設計區域公共財政體制

解決區域公共問題的關鍵點之三在于資金。由于區域問題屬于“區域”而非全國性問題，相關資金需求不可能全部寄望于中央政府，更現實的是各方面資金的集合。在此基礎上，既要有解決區域公共問題所需資金的成本分攤機制，也要有區域協作所產生利益的分享機制，為此，需要研究相應的區域公共財政體制。區域公共財政體制的要點是，依據要解決的區域公共問題的性質，引入專業人員與技術分析，形成科學合理、各方易于接受的成本分攤和收益共享機制。

（七）推進政府、市場與社會組織的多元協作

區域問題影響的并不只是政府，而是整個區域內的市場主體和社會公眾。從國外的經驗看，來自公眾的意見與公眾參與是推進區域公共問題得以提上議事日程、推動相關地方政府密切合作的重要外部動力源。近期我國京津冀地區的一體化進程也表明，如果沒有來自市場主體的自愿參與，政府政策推行起來頗有困難。因此，推動區域公共問題的解決要積極聽取公眾意見，主動形成政府、市場、公眾的多元參與機制，方能獲得行動“最大公約數”效應。除了以上方式，區域協同中還涉及一些深層次體制機制問題，如行政區經濟問題、基本公共服務不平等等，需要通過進一步厘清政府與市場的邊界、深入轉變政府職能、進一步厘清中央與地方事權范圍等，以謀求相應的解決之道。總之，隨著我國城市群的形成，區域協同越來越成為一個普遍問題。推進區域協同，需要適應新情況、新問題，破除行政分割的藩蘺，積極創·提高相應的技術水平，多管齊下，方有望取得區域協同發展的實際成效。

（執筆： 經濟學部 馮俏彬）

責任編輯：楊再梅