國外城鄉一體化發展比較研究

魯麗萍

摘要：21世紀經濟全球化趨勢的發展，我國城鄉經濟增速進入快車道。統籌城鄉經濟發展，不僅是當前城市規劃的重要內容，更是相應國家農村政策，加快縮小城鄉差距，著力提升農民收入的迫切課題。本文將從國外城鄉一體化經濟發展經驗入手，并重點針對縮小城鄉差距上開展對策探索，強化農村市場的規范與發展，完善新農村制度建設，加快城鄉關鍵節點建設，提升農村土地利用效率。

關鍵詞：國外城鄉一體化 城市化 城鄉統籌 比較研究 啟示

2003年在我國城鄉統籌政策的提出與實踐發展中，加快城鄉經濟的銜接，尤其是從城鄉規劃上，以就業為增長點的滿足農村地區就業需求的城鎮化戰略，也取得了定成效。從世界城鄉一體化發展進程來看，東亞日本、韓國、東歐國家中如德國等具有較為完善的發展體制，也是我國城鄉一體化研究的重要借鑒對象。每個國家在推動城鄉一體化發展中，都曾嘗試從統籌城鄉經濟政策的實施中來獲取實效，因此，積極從國外經驗的研討中，來提出符合我國城鄉發展的積極建議具有重要的現實意義。面對當前城鄉經濟一體化發展中的問題，積極從經濟、社會、文化的可持續發展中，優化城鄉資源配置，促進生產要素的自由流動，尤其是在公共資源的均衡配置上，要凸顯城鄉經濟與社會的協調發展。可見，以國外先進城鄉一體化發展國家經驗為借鑒，從其發展實踐與理念中來完善當前我國城鄉一體化發展中的不足就顯得尤為恰時。

一、國外不同地區城鄉一體化發展經驗借鑒

（一）對于中東歐國家的城鄉一體化發展經驗的借鑒

從世界經濟發展局勢來看，中東歐國家經濟在歷經上世紀的衰退演變后，重新迎來了新的發展契機。特別是對于非農就業結構的調整，促進了農村經濟向城鎮化進程的轉移。如出臺農業改革政策，提升非農比重，鼓勵農民從事非農產業，縮短城鄉收入差距，尤其是對于統籌城鄉就業管理體制的改革，更從政策到具體實施上，優化了城鄉結合區域經濟的發展方向。比如對鄉村旅游行業的發展，對于農產品加工行業的發展，鼓勵農民從兼業方式中來增加收入。另外在中東歐市場化建設上，積極發展計劃與市場兩種體制的作用，改進落后的農業生產，推進農村金融市場化、體制等改革。在城鄉一體化就業管理體制上，注重農村勞動力的轉移，特別是對農民職業技能培訓方面、農民合法權益保護方面，從法律上、政策、制度上有效的促進了農村就業及農民勞動生產率的提升。

（二）對日本町村城鄉一體化經驗的借鑒

作為島國，日本的耕地面積相對較少，農業資源被大量占用，農業生產一直處于低迷狀態。戰后經濟的回升，特別是對于農業經濟的關注，通過一系列政策的實施，以工業反哺農業，以城市反哺農村的發展戰略，主要表現在以下幾點： 是強化對農村法律措施的制定，以《農業基本法》、《農振法》、《農協法》等為代表的一系列法律的出臺，一定程度上為日本農村經濟發展提供了保障。如加快對農村工業的發展，對農村基礎設施建設，對農村基礎教育、職業教育的發展，為促進城鄉一體化協同發展奠定了基礎。二是注重對農村行政管理的優化，以“市町村”合并為例，從社會公共設施的整合上，降低了政府管理成本，提升了行政規模效益。三是對于農村產業化經濟，基礎設施建設的傾斜，以城市反哺農村、工業反哺農業上，引導大企業在農村投資建設，鼓勵農業兼業，增加非農收入，還通過金融政策來實現多渠道的融資改革，促進了日本農村經濟及城鎮一體化配套建設。

（三）對韓國新村城鄉體化發展經驗的借鑒

韓國是一個多山、丘陵國家，農業經濟基礎較為薄弱，在韓國城鄉一體化發展經驗匯總，其城鄉差異與協同發展理念得到了廣泛實施。以“新村”為例，以階段性目標為建設宗旨，努力從硬件設施的建設上來提升城鎮化水平，如對公路、房屋、屋頂、農業改良、畜禽養殖等方面進行優化提升；在城鎮體化居住環境、生活質量上進行多種經營，完善城鎮化水平；制定農業政策，推進政府主導下的農村經濟與文化的發展。

（四）對德國城鄉一體化發展經驗的借鑒

德國的農業問題在二戰后矛盾更加突出，基礎設施嚴重匱乏，人口大量涌向城市，使得農村經濟陷入困境。為了促進城鄉協調發展，巴伐利亞州采用“城鄉等值化”理念，以村鎮革新等方式來優化土地管理，促進農村經濟與城鎮化建設均衡發展。其主要做法有：一是注重對農村土地的整理，尤其是對土地分類政策，實現了土地的合并與資源交換。如對村鎮道路、自然資源進行改進，以協同各方利益為主來優化農林經濟的發展；對水利、鐵路等基礎設施進行項目化征用管理；對于零碎的閑散土地進行整合與交換，完善了土地利益率。二是對于農業人口的田產及房產進行產業化管理，農民有權變賣來獲得銀行貸款，開拓致富門路。三是發動大企業到農村辦廠，增進農民的就業崗位。四是鼓勵發展區域經濟，開展多產經營，因勢利導。五是設立政府專項資金，以職業培訓為主導來提升農民就業能力。六是強化資源開發與保護并重，實現可持續發展。

二、借鑒國外城鄉一體化經驗，對我國城鄉統籌發展的啟示與建議

（一）加快農村市場化進程，促進農民增收

從中東歐國家城鄉一體化發展經驗來看，著力從城鄉收入差距的改善上，應該不斷拓寬農村市場化格局，引入市場化規劃，從制度、政策、體制完善上為農民增收創造條件。如在計劃體制向市場體制轉變中，要從保護農民財產性基礎收益上，促進農民收入的多樣化，特別是從城鄉統籌上拓展就業渠道，保障農民順利就業。農村市場化體制的建設，不僅是當前經濟全球化趨勢的必然要求，也是激活農村生產要素，盤活農村土地資源利用效率，增進農民收入的有效途徑。在市場化進程中，要著力從貧富差距的降低上，從農村人口的就業保障上，處理好失地農民的穩定就業，這也是當前我國城鄉一體化發展進程中著力改善的重點工作。

（二）強化新農村制度建設，保障農民利益

對于日本城鄉經濟的發展經驗來看，關注農民的利益保障，切實從資金、政策、制度、法律機制的完善上，加大對農村經濟的投入，為農村、農民利益提供有力環境保障。如就城鄉要素的流動與效率上，以綜合治理為依托，運用法律制度來完善各項措施，強化農村行政管理，特別是結合政策來調整農村的產業布局，提升農村基礎設施建設水平。農民問題是統籌城鄉一體化改革的關鍵，要從各項措施的完善上促進農村與城市要素的雙向流動，要從制度、法律保障中來推進有法可依，有章可循。嚴格環境保護，強化投資力度、增進農民的參與，落實好土地的規劃，切實促進城鄉統籌一體化的有效保障工作。借鑒日本的城鄉一體化發展經驗，從現階段我國城鄉發展矛盾中，著力改善土地流轉制度，切實保障農民的利益，能夠從區域規劃與基礎設施建設、重點區域、重點產業的優化發展上實現協同。

（三）強化對小城鎮建設力度，維系好城鄉關鍵點

對于韓國在實現城鄉 體化中的漸進思路，對于我國城鄉規劃與發展，也需要從長久的穩定發展中樹立正確的方向。如借鑒韓國的分階段目標，從總體上由硬到軟、有慢到快的思路，強化基礎設施向制度的完善，注重對小城鎮關鍵經濟區域的發展與帶動。在城鄉布局規劃上，以小城鎮為節點，以城鄉體化規劃為依托，著力從強化小城鎮經濟建設上營造發展空間，吸引農村勞動力的轉移。特別是對于農村土地資源的整理，要從城鄉一體化實踐中貫徹好土地的分類，整合土地資源，提升土地利用率。

三、結語

通過對國外城鄉一體化規劃與發展經驗的探討，從其建設思路與改革重點上來審視我國當前面臨的主要矛盾，著力從打通城鄉割裂的各類因素中，促進城鄉要素間的雙向流動。如開展城鄉一體化試點工作，落實好土地政策，拓寬農村就業渠道，切實保障農民權益。總的來說，城鄉一體化建設與發展需要漸進實現，需要從問題中不斷優化資源配置水平，從制度、體制上來保障農民、農村、農業的可持續發展。