淺談如何加強城鄉結合部土地管理

侯玉峰 王洪芹

摘 要：作為城市和鄉村之間的過渡地區，城鄉結合部在經濟生產、社會活動等多個方面同時兼具城市和農村的部分特征，獨特的區位條件賦予了城鄉結合部在國家經濟發展和社會活動中的重要作用，但處于城市和農村管理邊緣的地理位置也催生了一些問題。土地是國家經濟建設和人民生活的重要基礎性資源。由于多種原因，城鄉結合部土地管理中存在著較為嚴重的問題。文章圍繞城鄉結合部土地管理問題進行探討，詳細分析了城鄉結合部土地管理中存在的主要問題，然后針對這些問題提出解決方案。

關鍵詞：城鄉結合部；土地管理；解決策略

前言

土地在人類生活和社會活動中具有無可替代的基礎性作用。從人類生存角度講，土地是人類生存、生活的根本所在，從人類活動方面講，土地是在社會生產關系中最基礎的生產資料。從政府管理角度而言，土地是工、農業生產的基礎，在為工業生產提供了原料的同時，還為農業生存提供了種植條件。特別是在農業生產方面，土地利用和管理工作水平的高低與糧食生產密切相關，對社會穩定和國防安全有著重要影響。根據所在區域類別不同，土地管理分為農村土地管理和城市土地管理兩部分。二者原理和根本方法一致，但在具體執行方面有各有特點，彼此之間還存在較為強烈的相互影響。城鄉結合部處于城市和農村之間，通常情況下位于郊區，存在連片建成區，非農業用地很少。在交通方面，城鄉結合部連接著城市和農村；在社會活動方式上，城鄉結合部同時具有城市和農村的特點，是城市和農村精神文明、物質文明交匯融合的地方。隨著我國經濟體制改革的逐漸深入，城市化建設步伐逐步加快，城市規模不斷向外擴延，原來遠離城市中心的城鄉結合部被吸納到城市建設范圍之中，工業經濟和服務業獲得了快速發展，部分城鄉結合部建立了工業園區，承擔起地區經濟發展的重要職責。隨著城鄉結合部在城市建設過程中作用日漸增強，城鄉結合部土地管理的重要性也逐漸顯現出來。抓好城鄉結合部土地管理，實現土地資源的科學高效利用，維護城鄉結合部土地資源結構和諧與穩定，對于我國城鎮化建設事業和國民經濟的健康發展，具有至關重要的保障作用。

1 當前我國城鄉結合部土地管理工作中存在的主要問題

城鄉結合部地處城市和農村交界地帶，人口組成較為復雜，既有農村人口又有城市戶口，外來人口比例很大。此外，由于城鄉結合部位于城市邊緣，在土地利用方面受城市和郊區土地利用的雙重影響，土地交易較為頻繁。在城鄉結合部地區，土地利用同時存在農村和城市土地利用的兩種特色，既有農村土地利用的常見形式，又有商業網點、公共事業設施、工業企業等帶有濃烈城市土地利用色彩的設施。上述種種，使得城鄉結合部土地利用情況極為復雜，土地管理工作難度很大，在很多地方都存在著不足。下面就對我國當前城鄉結合部土地管理方面存在的主要問題進行探討。

1.1 土地資源管理不夠規范

城鄉結合部位于城市和農村過渡地帶，土地利用和管理同時受到城市建設和農村土地利用兩種利用形式的影響，在征地動遷、出讓、轉讓等環節上，呈現出多種權屬關系錯綜復雜，不同管理模式間互相矛盾的情況。同時受土地利用規劃，特別是中長期的規范缺位的影響，城鄉結合部土地資源管理工作相對混亂，規范性很差。具體表現有以下幾種：一是政出多門。城鄉結合部具有土地管理權限的部門不止一個，各部門間工作交叉重疊，不僅造成行政資源的大量浪費，而且政令不一使得管理效果大幅下降。此外，雖然城鄉結合部土地管理涉及的部門很多，但土地管理工作依然存在著一些空白，管理漏洞較多。二是城鄉結合部建設用地分為城鎮建設用地和村鎮自留發展用地、宅基地兩個部分。在行政區劃上，城鄉結合部受城市政府和農村鄉鎮政府雙重領導。城市在向外擴張過程中不斷征用集體土地，建設城市基礎設施或者興建企業，農村則趨向發展低層次工業和城鎮經濟，用來提高農民收入，推動農村向城市轉化。不同的目的使得城鄉結合部土地利用管理較為混亂，造成了土地資源的大量浪費。

1.2 土地權屬界限爭議現象嚴重

管理上的混亂使得城鄉結合部土地權屬界限確定工作困難，各種問題長期積累下來，造成了城鄉結合部土地權屬界限不清、爭議較多。在城鄉結合部，不同性質的土地大量共存，互相之間的界限難以確定，產權關系、土地權屬不清問題十分常見。有時為了取得經濟利益，組織或個人將土地以租賃、入股的方式交由他人使用。由于這個過程往往沒有經過規范的行政審批手續，時間一長，土地權屬就難以確定。在政府進行土地征用時，由于土地權屬界線或產權不清導致的拆遷補償糾紛問題時有發生，不僅阻礙了征地工作的正常進行，影響了當地經濟的發展，還有可能引發社會穩定問題，給當地的社會秩序帶來巨大負面影響。同時，城鄉結合部土地管理方面的法規、制度多年未做更新，與快速發展的實際情況間存在一定程度的脫節，無法為當前復雜的土地管理問題提供有效的指導。土地產權主體難以明確，使得農民的知情權、參與權、決策權缺乏可靠保障。

1.3 城鄉結合部居民缺乏應有的土地法制觀念

除了上述問題外，我國城鄉結合部土地管理中還存在居民法制觀念缺失、土地利用效率不高、違章建筑現象嚴重等問題。這些問題在城鄉結合部長期存在，給當地經濟和社會發展秩序都帶來了較為嚴重的破壞。

2 加強城鄉結合部土地管理的相關建議

針對當前城鄉結合部土地管理中存在的問題，作者提出以下建議：一是要制定科學完善的土地利用規劃。土地規劃是土地利用與管理的基礎和藍圖。制定完善的土地規劃，有利于當地政府科學規范的實施土地管理。政府要圍繞發展目標，結合當地實際情況，分階段制定土地利用規劃。土地規劃的制定要堅持實事求是，科學高效的原則，要具有很強的可操作性。規劃既要符合當地實際情況，又要滿足地區中長期發展目標，既要保障當地經濟建設發展需要，又要維護人與自然間的和諧統一，要在堅持環境保護的基礎上科學開發。二是嚴格遵照土地利用規劃，實施科學的土地管理。土地規劃一經制定，就必須嚴格遵照執行。政府必須維護土地利用規劃的權威性和嚴肅性，不能因為追求經濟效益而隨意更改規劃。變動頻繁的規劃期效果等于沒有規劃。三是要做好調查研究。城鄉結合部土地管理問題復雜，影響因素眾多。在制定規劃和具體實施與管理的過程中，要堅持問題導向，切實做好實地調研，全面收集信息，做到有的放矢，因地制宜。各級土地管理部門要高度重視地籍檔案管理工作，完善檔案管理制度，建立地籍數據庫。

3 結束語

土地是人類生存、生活、進行社會活動的基礎。我國當前正處于社會主義經濟體制改革的重要階段，經濟發展和城市建設對于土地的需求都十分迫切，土地資源緊張已經成為制約我國經濟發展的一個重要問題。隨著我國城鎮化建設步伐的加快，城鄉結合部在城市建設和地區經濟發展中承擔的作用越來越大，加強城鄉結合部土地管理，提高科學利用土地水平，對于促進我國經濟建設和城鎮化建設事業的順暢發展具有十分重要的意義。

參考文獻

[1]劉勝華，等.土地管理概論[M].武漢大學出版社.