基于生態文明的地方環境立法研究

路云霞+李文青+劉海濱+于忠華

摘 要：法制是生態文明建設的重要保障，完善生態立法是生態環境保護最主要、最有效的手段。該文在梳理南京生態環境保護立法現狀的基礎上，深入剖析了南京環境立法存在的問題，并結合實際，從生態文明的視角提出了完善南京環境立法的對策與建議。

關鍵詞：生態文明；環境立法；研究；南京市

中圖分類號 D912.6 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）08-01-03

Research on the Local Environmental Legislation Based on Ecological Civilization

—Taking Nanjing as an Example

Lu Yunxia et al.

（Nanjing Research Institute of Environmental Protection， Nanjing 210013，China）

Abstract：The law is an important guarantee of ecological civilization construction. Legislation is the most effective way for environmental protection. This article analyzes the status quo and problems of environmental protection legislation in Nanjing. And then， countermeasures are proposed， so as to provide a probable way for how to improve the environmental legislation in Nanjing.

Key words：Ecological Civilization；Environmental Legislation； Research；Nanjing City

1 前言

南京地處我國南方丘陵地帶，是長三角地區中心城市之一。南京市具有良好的自然生態稟賦，但同時也面臨著“人口密度大、環境容量小、工業結構重、污染負荷高”的現實市情。加強生態文明建設，要求南京必須審時度勢，搶抓機遇、應對挑戰，堅持節約資源和保護環境的基本國策，從源頭上、根本上解除資源環境約束。從國際經驗來看，西方國家生態文明建設的基本趨勢是走制度化、法治化路徑。西方國家生態文明法治建設的過程中，完善生態立法是生態治理最主要、最有效的手段。近年來，南京市在生態環境保護方面的制度建設取得了一定的成績，但也必須認識到：相對來說，生態文明涉及面更廣，更加宏觀，生態文明建設的許多內容如經濟結構調整、低碳發展等都未能包括在環境資源法制體系中，現有的環境資源法難以完全承擔起促進生態文明建設的任務。不斷創新優化南京市生態文明建設的立法工作，實現經濟發展與生態文明的可持續健康發展，是建設現代化國際性人文綠都、打造美麗中國標志性城市的必由之路。

2 南京市生態環境保護立法現狀

經過多年的努力，南京市生態環境保護法制建設取得了一定的成績，基本形成了具有地方特色的環境資源法規體系。目前，全市共有15部生態環境保護法律法規，其中地方法規10部，政府規章5部。此外，南京市還頒布了大量的規范性文件。這些法律法規是生態環境保護的重要依據和指導，對生態文明建設起到了重要的法制保障作用。

按照環境要素劃分，南京市的地方環保立法至少有5類，包括：關于大氣環境的立法，如《南京市大氣污染防治條例》、《南京市機動車排氣污染防治條例》、《南京市揚塵污染防治管理辦法》；關于水環境的立法，如《南京市水環境保護條例》、《南京市水庫保護條例》、《南京市地下水資源保護管理辦法》；關于樹木的立法，如《南京市城市綠化條例》、《南京市古樹名木保護和管理辦法》；關于濕地的立法，即《南京市濕地保護條例》；以及其他涉及綜合環境要素的立法：《南京市環境噪聲污染防治條例》、《南京市固體廢物污染環境防治條例》、《南京市飲食娛樂服務企業環境保護管理辦法》等。

從所規范的內容上看，南京市生態環境保護立法基本涵蓋了污染防治、自然資源保護、節能和資源綜合利用等3個層面。在污染防治領域，包括：《南京市大氣污染防治條例》、《南京市機動車排氣污染防治條例》、《南京市水環境保護條例》等；在自然資源保護領域，包括：《南京市漁業資源保護條例》、《南京市濕地保護條例》等；在節能和資源綜合利用，如《南京市粉煤灰綜合利用管理條例》等。

3 南京市生態環境立法存在的問題

3.1 立法理念陳舊、立法質量不高 南京市尚未形成以“生態文明和可持續發展”為指導、對生態系統進行整體管理的立法理念，生態環境保護立法大多更注重對資源與環境破壞行為的處罰，而對于治理、恢復和積極建設等方面的關注較少，這就導致了目前的生態環境保護立法相對割裂，使立法不能很好地將生態系統的整體功能和結構有機統一地加以保護，未能對各類型生態系統的法律保護做出統一、協調的規定。

3.2 生態環境保護法制體系不夠完善 生態文明建設是一個系統工程，需要立法機關立足于保護生態系統的完整性，將生態環境保護和促進經濟社會協調發展有機結合起來[1]。從貴陽等地的環境立法情況來看，健全的生態文明立法體系至少涵蓋4大領域，即：污染防治、自然資源保護管理和利用、節能和資源綜合利用、環境保護和生態建設。從目前的生態環境法律體系來看，南京市環境立法中存在單一重視污染防治立法的傾向，土壤環境保護、土地管理、生態補償等關于資源保護方面的立法重點并不突出，綜合性、系統性的考慮和規范較少，無法滿足生態文明建設的總體目標和需要。

3.3 具有統領作用的生態文明基本法缺失 生態文明建設是落實科學發展觀和建設資源節約型、環境友好型社會的必然選擇。在南京市生態環境保護法律法規中，《南京市環境保護條例》缺失，現行的《南京市水環境保護條例》、《南京市大氣污染防治條例》、《南京市環境噪聲污染防治條例》、《南京市固體廢物污染環境防治條例》、《南京市城市綠化條例》等，它們的效力等級相同，且相互交叉，缺乏具有統領地位的基本法。相關的立法是碎片化的，基本是以部門職責管理的內容作為法律的調整對象，各部門各自為政，忽略了環境利益的整體性，也給環境執法帶來了困境。

3.4 一些重要環保領域存在法律空白 生態紅線是當前我國生態環境保護領域的重大戰略決策與制度創新。南京市已經于2014年出臺了《生態紅線區域保護規劃》，明確劃定了13類共104塊生態紅線區域。要確保生態紅線的真正落地，強化剛性約束，必須從加快推動針對生態紅線的立法。2014年，南京市政府提出了“加快推進金陵石化及周邊地區、大廠地區、梅山鋼鐵及周邊地區和長江二橋至三橋沿岸（含八卦洲）等4大重點片區污染企業關停搬遷改造”的工業布局調整任務，未來10a，南京將面臨企業搬遷后遺留場地的土壤環境污染問題，亟需未雨綢繆，加快對污染場地管理與修復的立法。此外，重金屬污染防治、化學品污染防治、揮發性有機物污染防治、放射性污染防治、長江岸線資源綜合利用、農村環境保護等領域也亟需法律規范。

3.5 立法的可操作性有待提高 以地表水環境保護為例，南京市水資源非常豐富，有長江、秦淮河等116條主要河道，玄武湖、莫愁湖、石臼湖和固城湖等8座湖泊。目前，南京只有《南京市水環境保護條例》和《南京市水庫保護條例》2部相關立法對水環境保護加以規范，難以滿足多元化的管理需求。亟需進一步轉換立法思路，借鑒貴州省“一河一條例、一湖一法規”的立法模式，對長江、秦淮河、玄武湖等重點水環境保護目標予以單獨立法，切實提高立法的精細化和操作性。

3.6 部分環境立法無法適應新的環保形勢 以現行的《南京市環境噪聲污染防治條例》為例，該條例于2001年施行、2004年修正，至今已有超過10a的歷史。時至今日，隨著經濟社會的快速發展，城市建設進程突飛猛進，環境噪聲污染已成為公眾反映最為強烈的問題之一，陳舊的環境噪聲污染防治條例已無法適應當前的環保新形勢，亟需修訂。

4 基于生態文明的南京市環境立法建議

4.1 以生態文明理念提升立法質量 以“生態文明與可持續發展”理念作為環境立法的指導思想，以“優先保護生態”作為立法的價值取向，立足于保護生態系統的完整性，將生態環境保護和促進經濟社會協調發展有機結合起來，使立法能很好地將生態系統的整體功能和結構有機統一地加以保護。

4.2 制定具有統領作用的生態文明基本法 應根據黨的十八大關于生態文明建設的要求，以及國家有關法律法規相關規定，結合南京實際，盡快制定涵括范圍更廣、適應性更強的“生態文明建設基本法”——《南京市生態文明建設促進條例》，統攬全市生態文明建設和生態環境保護全局，對生態文明建設與發展進行引導和指導，對違反生態文明建設的行為進行規范和約束。

4.3 對現行立法體系實施生態化改造 法律的生態化不僅僅指對專門環境資源法律以外的法律進行生態化，還包括對專門環境資源法律自身的生態化，即對整個環境資源立法體系的生態化。按照“綜合性地方生態法規+各環境要素法規”的模式，以《南京市生態文明建設促進條例》為綱領，出臺《南京市環境保護條例》，修訂《南京市大氣污染防治條例》、《南京市水環境保護條例》、《南京市環境噪聲污染防治條例》等環境立法，加快推進生態紅線保護、農村環境保護、土地管理、污染場地修復、長江岸線資源開發利用、危險化學品管理、揮發性有機物污染防治等領域的地方立法。

4.4 增強立法的實效性和可操作性 法律法規的制定要注重結合南京特點，根據實際需要有序推進。不能盲目追求體系完整，對上位法已有的規定，盡量不再重復，重點放在國家大法和江蘇省實際運用中遇到的問題的銜接配套上，著力解決生態環境保護立法中多頭管理、利益分割的問題。以水環境保護立法為例，可以借鑒貴州省“一河一條例、一湖一法規”的立法模式，考慮針對飲用水水源地、長江南京段、秦淮河流域等進行專門立法。

4.5 提高監督執法能效 目前，南京生態執法一直強調以行政為主導。行政主導不僅容易出現部門分割、條塊分割，也在一定程度上降低了司法的地位和功能，降低了執法與司法的合力。因此，在加大立法的前提下，要加大生態執法力度，強調違法的制裁性，使通過立法確立的硬法能真正發揮約束作用。

4.6 提高公眾生態環保法治意識 在生態文明法治建設的進程中，必須大力提高公眾的生態環保法律意識。不少國家以立法推動環境教育，取得了一些成功經驗。就南京來說，應把生態文明教育貫穿于學校教育全過程，并出臺《南京市環境教育促進條例》，鼓勵和引導人民群眾積極參與；保障人民群眾在生態文明建設方面的知情權、參與權和監督權，讓人民群眾從生態文明建設中深切體會和明確認識自己的利益所在，激發其參與生態文明建設的熱情。

參考文獻

[1]貴州省人大常委會法制工作委員會.地方立法引領推動生態文明建設的實踐與思考.中國人大網，2014-9-23.

[2]李文青，王芳，朱小曼等.城市層面推進生態保護紅線管理機制對策分析[J].中國環境管理干部學院，2015（1）：20-22.

[3]文永輝，曾璟.貴陽市地方環保立法的特色與完善[J].凱里學院學報，2011（2）：34-38.

[4]臧興東.地方環保立法存在的問題及對策——以貴陽市地方環保立法實踐為例[J].人民論壇，2011（3）：62-63.

（責編：徐煥斗）