全國首個“鎮(zhèn)改市”改革探路觀察

龍港市，浙江省轄縣級市，由溫州市代管，撤鎮(zhèn)設(shè)市已經(jīng)5年多。自1984年建鎮(zhèn)以來，龍港歷經(jīng)從小漁村到農(nóng)民城、從農(nóng)民城到小城市培育、從小城市培育到撤鎮(zhèn)設(shè)市三次歷史性跨越，每一步都刻著鮮明的改革印記。

當?shù)厝嘶貞洠?019年8月30日，當撤鎮(zhèn)設(shè)市的新聞播出的那一刻，龍港沸騰了，夜晚鞭炮像振奮的鼓點，禮花點亮希望，街巷人流涌動。9月25日，龍港市正式掛牌，成為浙江最年輕的城市。

龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市改革具有首創(chuàng)性，無先例可循、無路徑可依、無現(xiàn)成模式可搬，肩負著為全國改革探路的重大使命。

“特大鎮(zhèn)”如何“換裝”

漫步今日龍港，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)包裝印刷產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)環(huán)相扣；世紀大道車水馬龍，貫通全城；嶄新的學校、醫(yī)院等民生設(shè)施拔地而起……一座現(xiàn)代化新城處處涌動著蓬勃發(fā)展的活力。

20世紀80年代，地處浙江八大水系之一鰲江入海口南岸的龍港，只有5個“燈不明、路不平”的小漁村。建鎮(zhèn)后，通過大力推行戶籍制度改革、土地有償使用、發(fā)展民營經(jīng)濟等舉措，大批農(nóng)民來到龍港自建住房落戶，建起了“中國第一農(nóng)民城”。

黨的十八大后，新型城鎮(zhèn)化試點有序展開。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。2014年底，國家發(fā)展改革委等部委聯(lián)合開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，龍港成為首批試點鎮(zhèn)之一。

“龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市前，已經(jīng)具備較大的人口規(guī)模、較強的經(jīng)濟實力和較為雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。”浙江省民政廳副廳長李潔列出一組數(shù)據(jù)，2018年，龍港人口達到38萬，地區(qū)生產(chǎn)總值299.5億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值7.86萬元，城市建設(shè)、城市規(guī)模、城市功能和城市能級達到較高水平。

2019年，國務(wù)院批準撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級龍港市。龍港抓住撤鎮(zhèn)設(shè)市契機，實現(xiàn)了從特大鎮(zhèn)到縣級市的飛躍發(fā)展。

“大部制、扁平化”下的改革驅(qū)動

與一般的機構(gòu)設(shè)置不同，龍港市綜合行政執(zhí)法局“專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法模塊”“城市管理服務(wù)模塊”“基層綜合執(zhí)法模塊”“辦公綜合保障模塊”等名稱顯得頗為新穎。

從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”到“城市”，在嚴控機構(gòu)、人員編制前提下，龍港把“大部制”機構(gòu)改革作為破題之舉。

“所謂‘大部制’，就是將職能相近、業(yè)務(wù)相似的機構(gòu)進行職能優(yōu)化、流程再造。”龍港市委市政府辦公室（改革辦）有關(guān)負責人介紹，通過撤并，龍港全市共設(shè)6個黨委部門、9個政府部門、6個市直事業(yè)單位，黨政機構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量較同類縣（市、區(qū)）縮減約60%，每年可節(jié)約行政支出約10億元。

龍港市綜合行政執(zhí)法局局長張起樂說，龍港根據(jù)部門職責分3個批次，將綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域從9個增至31個，執(zhí)法事項從318項拓展到2681項，切實推進行政執(zhí)法系統(tǒng)從“事項分散”向“統(tǒng)籌整合”轉(zhuǎn)變。

龍港改革的另一個標簽是“扁平化”——它也是全國唯一一個不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的縣級市。

龍港撤并原有的199個村居，設(shè)立102個社區(qū)，構(gòu)建高效扁平的“市—社區(qū)—網(wǎng)格”市直管社區(qū)新模式，實現(xiàn)“一竿子插到底、一個層級管到底”。

為強化法治保障，2023年，溫州專門出臺規(guī)范“市管社區(qū)”的地方性法規(guī)《龍港市社區(qū)治理條例》獲批實施，將日常管理等95項服務(wù)性、事務(wù)性鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能事項下放到社區(qū)。

中國經(jīng)濟體制改革研究會副秘書長、地方改革創(chuàng)新研究院院長潘治宏認為，龍港的改革探索為國家推進新型城鎮(zhèn)化提供了有益的經(jīng)驗，在確定撤鎮(zhèn)設(shè)市標準、降低行政運行成本、改善縣域基層治理、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面具有示范性和引領(lǐng)性。

聚焦現(xiàn)代化，提升獲得感

走進龍港市華中社區(qū)，粉墻黛瓦的徽派建筑群鱗次櫛比，清澈碧綠的河水繞田而過，小橋流水、休閑步道等映入眼簾。

撤鎮(zhèn)設(shè)市以來，龍港全面實施“村貌革命”行動，深化農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境整治。以農(nóng)村廁所革命、生活污水垃圾治理、黑臭水體整治、村容村貌提升為重點，全面提升人居環(huán)境質(zhì)量。

環(huán)境整治只是先手棋，讓農(nóng)民過上城里人的生活，切實提升幸福感和獲得感，才是龍港的“重頭戲”。為此，龍港創(chuàng)新地提出“全域城市化、就地市民化、服務(wù)均等化”的核心理念，把城市和鄉(xiāng)村真正當作一個整體來統(tǒng)一規(guī)劃、同步設(shè)計、協(xié)同推進。

龍港人多地少，一些社區(qū)因無建設(shè)用地，導(dǎo)致無房戶建房落地難。龍港市政府便成立了“跨社區(qū)調(diào)劑保障公司”，幫助社區(qū)農(nóng)戶統(tǒng)一建造“安居小區(qū)”。目前，龍港已有156戶無房戶實現(xiàn)成本價跨社區(qū)安置。

實現(xiàn)“全域市民化”后，機關(guān)干部、社工直接下沉社區(qū)服務(wù)，在一線輪值辦公，構(gòu)建“社區(qū)問題解決直通車”等系列“聯(lián)勤處置”機制，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)共建共治共享。

針對社區(qū)“一老一少”較多、老年人健康膳食、兒童公益課堂等實際需求，龍港打造居家養(yǎng)老服務(wù)中心、“一元共享餐”老年公益食堂、老年教育聯(lián)盟等場所，成為居民身邊的開放式、集約化、共享性的服務(wù)矩陣。

以民生保障為基礎(chǔ)，人才近悅遠來，產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。龍港打造“青年理想地”“城市合伙人”全域“雙IP”，近三年新增大學生超2萬人。

“在我眼中，龍港就是創(chuàng)業(yè)的福地。”90后姑娘周乃珍2012年被龍港印刷業(yè)蓬勃發(fā)展吸引，來龍港創(chuàng)辦了一家專攻兒童益智產(chǎn)品的公司。此前她和其他9位優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)青年被評為“龍港城市合伙人之青創(chuàng)之星”，獲得資金授信、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗輔導(dǎo)、結(jié)對幫扶等支持。

2023年，龍港新設(shè)個體工商戶1.6萬戶，同比增長38%，每萬人經(jīng)營主體擁有量躍居浙江省前三，平均4個人中就有1個經(jīng)商辦企業(yè)。

“龍港現(xiàn)象”的啟示

龍港改革也帶來一些啟示。

改革要勇于破冰克難。龍港改革涉及多個領(lǐng)域，可以說是綜合性、集成式改革，但最關(guān)鍵、也是最有難度的還是精簡機構(gòu)和減少管理層級。龍港迎難而上，勇于破冰，體現(xiàn)了無畏的改革勇氣和改革擔當。

要鼓勵基層進行改革探索。人民群眾是改革的主體，蘊藏豐富的改革智慧，及時總結(jié)基層改革實踐和創(chuàng)造，提煉上升為改革政策，是重要的改革方法論。如果沒有中央和省市有關(guān)部門的大力支持，龍港的改革是很難深入下去的。

改革要著眼于激發(fā)內(nèi)生動力和活力。從根本上講，龍港改革是內(nèi)生改革，改革的動力十足，改革的結(jié)果是活力迸發(fā)。目前我國有一批特大鎮(zhèn)，它們改市和改革的要求十分迫切，如果加快有序推進鎮(zhèn)改市，對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展將帶來不容忽視的增量效應(yīng)。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，縣域可以先試先行。條線和層級治理即條塊結(jié)合，是我國國家治理的一個重要特征，龍港在一個縣域范圍內(nèi)這兩方面都有較大突破和創(chuàng)新，積累了多方面的經(jīng)驗，是十分有借鑒價值的。

沒有縣域的現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化。從一定意義上講，龍港改革也是圍繞中國式現(xiàn)代化這個主題展開和推進的，走出了一條中國式現(xiàn)代化的縣域路徑。因此，我們也有必要從中國式現(xiàn)代化這個意義上來進行總結(jié)。

龍港的鎮(zhèn)改市改革，就是一場動真格、敢碰硬的改革。改革為當?shù)氐陌l(fā)展破除了體制機制上的障礙，極大地調(diào)動了干部群眾干事創(chuàng)業(yè)的積極性主動性創(chuàng)造性，生動譜寫了以深化改革促進高質(zhì)量發(fā)展的新篇章。