第三方支付的金融監管研究

李互武

（蘭州商學院隴橋學院，蘭州 730020）

20世紀90年代，互聯網的商業化在我國開始發展。隨著電子商務的逐漸普及，各行各業的網上服務都開始創新并突破，金融電子化應運而生。科技的迅猛發展推動著互聯網的發展，互聯網交易又推動了電子商務的革新，使人們達到足不出戶購買所需之商品。網絡交易迅猛發展的同時出現漏洞具有客觀性，其中的投機行為及背德行為將會給整個經濟、行業本身和消費者帶來風險。以阿里巴巴2013年推出的余額寶為例，它以高收益的產品獲得了大批的用戶，巨額的存款量不但威脅到商業銀行的活期存款業務，而且就存款本身而言也有無法保值的風險。第三方支付從依附銀行到開始與銀行競爭，僅僅用了十余年的時間，這也凸顯出政府對第三方支付這一新興行業進行監管的必要性。被定義為非金融機構的第三方支付漸漸地在行使和銀行一樣甚至更多的職能，其延伸領域也越來越廣，這反映出政府對其監管的漏洞和弊端所在。因此，了解第三方支付，規范第三方支付顯得尤為重要。

中國人民銀行頒布的《電子支付指引（第一號）》（2005）中的規定：電子支付是指單位、個人直接給出支付指示或授權他人利用電子終端給出支付的指示，進行貨幣的支付與資金的轉移的行為。電子支付可以依照支付指令發起的媒介劃分為不同的類型，包括電話支付、網上支付、銷售點終端交易、移動支付、自動柜員機交易和其他電子支付。第三方支付因其能降低消費者和商家的成本、使網購更加快捷便利、使交易更加安全等特點成為電子商務首選交易平臺。

實踐證明，第三方支付的發展可以激發市場經濟的活力。據艾瑞網統計，2014年我國第三方支付的交易額共計23萬億元，超過了2013年的31.5%。并預測2016年，我國第三方支付的交易額會達到50萬億。第三方支付這種新興行業的高速發展，給整個金融系統注入一股新鮮的血液。這種迅猛的、強大的市場占有率和社會影響力，使得第三方支付一旦出現風險問題，將會動蕩整個金融界乃至整個市場經濟，故政府有義務進行引導和監管。

一、我國第三方支付監管存在的不足

（一）第三方支付監管法律體系不健全

我國第三方支付監管法律體系總體不夠健全。2005年，中國人民銀行出臺了《電子支付指引（第一號）》（后文簡稱《指引》），確立了電子簽名所具有的法律地位，確定了行政許可的實施部門，明確了認證機構的認可步驟以及擁有的法律地位，制定了相關制度，詳細介紹了電子簽名的保障措施，從法律角度對電子支付行為進行了規范。2010年政府部門出臺了《非金融機構支付服務管理辦法》（后文簡稱《管理辦法》），把第三方支付平臺定義為非金融機構。

由于現行法律法規對其定義為非金融機構，因此即使第三方支付平臺行使銀行的職能，銀監會也沒有對其進行監管。目前對第三方支付服務系統的監管只有中國人民銀行。

《管理辦法》與法律體系相比較，其最大弊端在于法律效力層級低，執行能力有限，可采取的監管手段和處罰方法也有限，僅有一些原則性的規定，這樣會導致其執行因缺少細化而操作性較差，故有必要制定相應的配套措施。

（二）第三方支付的界定不適應監管的需要

《管理辦法》把第三方支付平臺定義為非金融機構。既然是非金融機構，就和銀行有本質的區別，但是第三方支付機構目前卻從事著提供支付清算服務、類銀行卡類支付業務、網上銀行的延伸，貨幣資金在賬戶間的轉移，可以購買基金、股票、保險等金融機構的業務。因目前第三方支付平臺的監管機構只有中國人民銀行，而銀監會、證監會和保監會不在監管之列，所以對于第三方支付平臺的監管出現了制度上的漏洞。由于第三方支付平臺定位局限于非金融機構，使得第三方支付這樣一個高效的體系沒能達到輔助經濟發展的預期目標，監管也僅僅限于原則性的指導與管理。

（三）備付金監管制度不適應發展中的第三方支付

備付金亦稱支付準備金。廣義的支付準備金包括庫存現金和在中央銀行的存款，前者叫現金準備，后者叫存款準備，其中存款準備金是主體。我國統稱的支付準備金是狹義上的存款準備，即專業銀行和其他金融機構存入中央銀行的存款。我國在監管政策上要求第三方支付機構的備付金只能以銀行存款形式存在。這種政策能確保客戶資金的安全，也有利于監督并防范備付金被挪用的風險。但隨著第三方支付日新月異的發展，其監管效力的弊端已越發明顯，事實證明它已不是最合理、最有效的備付金監管模式，有必要隨著第三方支付的發展采用更加科學、更加有效的模式進行監管。

（四）第三方支付對消費者權益保護不足

監管第三方支付平臺資金除了備付金還涉及到沉淀資金，在歸屬問題上，按我國法律規定，沉淀資金的歸屬權屬于消費者，由于信息不對稱，消費者無法獲知資金的去向，也沒用一個透明的平臺向消費者提供資金動向的信息，消費者的權益就這樣被損害了。由于網上交易C2C、B2C單筆交易額小，使消費者本身就忽略了這一問題，不知道自己的權益正在被侵害。政府監管的介入就會促使第三方支付賬務公開透明，這樣也對第三方支付起到嚴格的監督和約束。

我國還存在著缺乏完善的金融消費者保護法律制度體系、維權程序不健全、監管機制不足等問題，如客戶備付金被挪用、客戶信息被泄漏、服務協議不能有效維護消費者利益等，這將最終將會影響到第三方支付行業的發展。

二、完善我國第三方支付監管的建議

（一）完善第三方支付監管立法

美國和歐盟第三方支付起步早、發展快；對第三方支付的監管思想從“自律的放任自流”向“強制的監督管理”轉變。自20世紀70年代以來，歐美等發達國家先后制定了一系列有關電子支付以及非銀行類金融機構和金融服務的法律法規，至今已各自形成一套適應本國第三方支付機構發展的法律框架與監管。美國于1999年頒布的《金融服務現代化法》將第三方支付機構界定為非銀行金融機構，其監管卻是金融監管整體框架下的監管，對其按功能進行監管。在法律層次上，美國將第三方支付定義為貨幣轉移業務，也就意味著其本質上還是傳統的貨幣服務，現在表現出的網絡支付、預付卡發行與受理、銀行卡收單是貨幣轉移業務的延伸，美國也沒有將第三方支付作為新的機構進行專項立法和監管，而主要從貨幣服務業務角度進行管理。其后，出臺《統一貨幣服務法案》對第三方支付機構進行監管；出臺《美國金融改革法》《隱私權法》《統一商法典》《電子資金轉移法》從不同角度對第三方支付機構的電子支付清算活動進行規范。

借鑒歐美經驗，我國應建立針對第三方支付的多層次、全面的法律體系。應出臺關于電子資金劃撥、支付機構預付卡業務管理辦法、支付機構備付金管理辦法、支付機構反洗錢辦法等法律和制度；出臺有關消費者保護的法規制度；在積極推進第三方支付法制建設發揮政府監管的同時，充分發揮市場的行業自律作用，制定一系列合理、有效、行業共同遵守的公約，培養良好的支付清算紀律，自覺維護支付市場秩序。

（二）適應監管的需要，界定第三方支付

雖然美國將第三方支付機構界定為非銀行金融機構，但其監管是完整法制體系下的金融監管下的監管。如果我國將第三方支付平臺界定并納入金融機構，第三方支付的吸儲和支付類貨幣服務功能就是符合金融監管的，監管部門就可以按已有的金融監管政策去監督規范，從而實現在現有的法規下進行有效監管，再根據平臺的發展，有針對性地制定政策和防范風險。

（三）創新適合第三方支付的備付金監管制度

借鑒歐美經驗，在不影響正常支付并確保備付金安全的情況下，第三方支付機構可將部分備付金投資于流動性高、風險低的項目，以保值增值。就目前而言，《管理辦法》只規定第三方支付機構接受的客戶備付金應當在商業銀行設立備付金專用存款賬戶存放，但沒有規定具體的存放形式，這就為備付金靈活投放的雙贏監管留下了空間。

（四）保護消費者的合法權益

細化《管理辦法》中有關第三方支付消費者權益保護辦法的規定以規章、制度形式專門制定，對第三方支付中出現的風險以客觀態度劃分責任，對責任承擔、信息公開透明、消費者個人信息保護等做出明確規定。鑒于第三方支付的發展趨勢，宜成立專門的金融消費者保護機構，負責第三方支付的相關金融服務投訴，解決金融消費糾紛。同時，還要加強對第三方支付消費者的通識教育，使消費者熟悉第三方支付的業務操作流程和風險，提高消費者風險防范意識，普及第三方支付常識，把風險事件降到最低。

第三方支付在我國還是朝陽產業，政府和民眾都給予厚望，政府要適度促進其發展，發揮其彌補傳統銀行業空白的作用。同時，還要遵循規范與發展并重的原則，不斷豐富監管經驗，建立起適應我國的監管制度。總之，監管是為了促進第三方支付更好的發展，應對其在進行規范的基礎上，鼓勵創新和發展，實現監管的高效性。

[1]巴曙松，楊彪.第三方支付監管研究與借鑒[J].財政研究，2014，（4）.

[2]徐宇卉.第三方支付平臺的政府規制研究[D].長春：吉林大學，2014.