失地農(nóng)民小額擔保貸款的風險及其控制

何志揚　劉昌南

摘要分析了小額擔保貸款在發(fā)展過程中存在的問題，指出應當通過提升小額擔保貸款的組織和管理能力，豐富小額貸款擔保資源以提高擔保能力，有效發(fā)揮政府服務功能以提高失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力，建立和完善農(nóng)業(yè)災害保險制度等途徑，有效控制失地農(nóng)民小額擔保貸款的風險。

關鍵詞 小額擔保貸款；失地農(nóng)民；金融支持；風險控制

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）07-330-03

Risk Sources & Risk Control of Small-Sum Guaranteed Loans for Land-Expropriated Farmers

HE Zhi-yang， LIU Chang-nan

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing， Jiangsu 210098）

AbstractThe existing problems in development course of small-sum guaranteed loans were analyzed. Various corresponding measures should be implemented to effectively control the risks of small-sum guaranteed loans for land- expropriated farmers， including improving the organizing and managerial capabilities of the loans， enriching the resources to promote the credit guarantee， effectively utilizing the service of government to enhance the farmers entrepreneurial ability and establishing and optimizing the insurance systems for agricultural disasters.

Key wordsSmall-sum guaranteed loans； Land-expropriated farmers； Financial support； Risk control

1 研究背景

失地農(nóng)民是伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展而出現(xiàn)的。20世紀80年代以來，中國的城鎮(zhèn)化以空前之勢興起，城市空間迅速擴展，再加上一些大型工程（比如水庫、高速公路等）的興建，使得大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地，大批的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。據(jù)估計[1]，我國的失地農(nóng)民已經(jīng)達到了4 000多萬，并且這一數(shù)字還在以每年250萬～300萬的速度遞增。失地農(nóng)民已經(jīng)逐漸成為社會的新弱勢群體。雖然農(nóng)民在失去土地之后得到了由政府或用地單位支付的土地補償費和安置補助費，但從長期發(fā)展來看，一次性的費用給付難以使失地農(nóng)民有效維持原有的生活水平。而失地后產(chǎn)生的一系列的問題中，最核心的問題是補償標準偏低，多數(shù)農(nóng)民缺乏技術(shù)專長而導致就業(yè)困難，并產(chǎn)生各種生計困境。

解決失地農(nóng)民的生計和發(fā)展問題，需要鼓勵其創(chuàng)業(yè)就業(yè)，而資金短缺往往是失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)經(jīng)營的瓶頸。征地補償款用于失地農(nóng)民恢復生計尚且困難，更難用于創(chuàng)辦企業(yè)、發(fā)展生產(chǎn)。因此，解決失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)啟動資金是一個突出而重要的問題。根據(jù)2002年中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布的《關于印發(fā)<下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法>的通知》（銀發(fā)[2002]394號），我國的小額擔保貸款工程正式啟動，最初的目的在于促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)。隨著失地農(nóng)民問題的日益突顯，失地農(nóng)民（即土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕作面積少于200 m2的群體）逐漸被納入到小額擔保貸款的對象范圍。小額擔保貸款是中國實施積極就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的重要組成部分，可為有需要的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)啟動資金支持，鼓勵他們自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，這一政策對解決失地農(nóng)民的生計困境有著十分積極的意義。

2 失地農(nóng)民小額擔保貸款及其發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 小額擔保貸款內(nèi)涵與特征

小額擔保貸款是指通過政府出資設立擔保基金，委托擔保機構(gòu)提供貸款擔保，由經(jīng)辦商業(yè)銀行發(fā)放，以解決符合一定條件的待就業(yè)人員從事創(chuàng)業(yè)經(jīng)營自籌資金不足的一項貸款業(yè)務，包括自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)或合伙經(jīng)營和組織起來創(chuàng)業(yè)的開辦經(jīng)費和流動資金。它與小額信貸有顯著的區(qū)別。小額信貸是一種以城鄉(xiāng)低收入階層為服務對象的小規(guī)模的金融服務方式，旨在通過金融服務為貧困農(nóng)戶或微型企業(yè)提供獲得自我就業(yè)和自我發(fā)展的機會，促進其走向自我生存和發(fā)展。二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：①貸款對象不同。小額擔保貸款的對象是一定條件的待就業(yè)人員，而小額信貸的對象是貧困農(nóng)戶或微型企業(yè)。②擔保方式不同。小額擔保貸款的擔保基金為政府提供，擔保機構(gòu)提供擔保，小額信貸多為小組聯(lián)保方式運營，個別金融機構(gòu)還需要貸款抵押或擔保。③財政貼息差異。小額擔保貸款的貼息資金中東部七省市（北京、上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東）的貼息資金則由地方財政負擔，其他省市由中央財政和地方財政各負擔部分；小額信貸則沒有財政貼息。一般來講，若采用小額信貸，失地農(nóng)民可用于抵押擔保的資產(chǎn)十分有限，并且在集體土地上建造的房產(chǎn)目前仍無法辦理登記抵押。另外，小額信貸風險較大，一般要對借款方的經(jīng)濟效益、經(jīng)營管理水平、發(fā)展前景等情況進行詳細的考察，以降低風險。這些條件對于失地農(nóng)民來講都是難以達到的。因此，小額擔保貸款更有利于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，能夠更好地促進其生計恢復和發(fā)展。

2.2 小額擔保貸款基本流程

失地農(nóng)民小額擔保貸款主要有以下幾個環(huán)節(jié)：①失地農(nóng)民向戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所（簡稱社保所，下同）提出貸款申請并提交相關材料。②貸款申請受理和貸前調(diào)查。社保所受理、對失地農(nóng)民進行信用調(diào)查、評估、審查后對申請事項進行公示，并在貸款申請、推薦書上簽署意見，然后將資料報送擔保機構(gòu)。③社保所和擔保機構(gòu)推薦。社保所建立個人信用檔案并將推薦材料報送經(jīng)辦銀行，同時，擔保機構(gòu)審核后出具《同意擔保通知書》并將資料報送經(jīng)辦銀行。④經(jīng)辦銀行在收到擔保機構(gòu)的推薦和擔保意向后，對貸款申請進行評審，通過評審后，擔保機構(gòu)與經(jīng)辦銀行簽署《擔保合同》，并與失地農(nóng)民簽訂《委托擔保合同》，擔保機構(gòu)委托社保所協(xié)助失地農(nóng)民辦理反擔保法律手續(xù)。⑤經(jīng)辦銀行與失地農(nóng)民簽訂《貸款合同》，發(fā)放貸款。

2.3 失地農(nóng)民小額擔保貸款發(fā)展現(xiàn)狀

隨著失地農(nóng)民問題的日益顯著，政府采取鼓勵失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)來解決其生計困境，失地農(nóng)民作為就業(yè)困難人員逐漸被納入申請小額擔保貸款的對象范圍。早期的貸款額度一般在2萬元左右，最高不超過3萬元，貸款期限最長不超過2年，到期確需延長的，可展期1次；2013年9月份國家財政部、人力資源和社會保障部以及中國人民銀行發(fā)布《關于加強小額擔保貸款財政貼息資金管理的通知》（財金[2013]84號）規(guī)定財政貼息資金支持的失地農(nóng)民小額擔保貸款最高貸款額度為5萬元，財政貼息資金支持的小額擔保貸款期限最長為2年，對展期和逾期的小額擔保貸款，財政部門不予貼息。

失地農(nóng)民小額擔保貸款經(jīng)過多年發(fā)展，依舊存在許多方面的困難和阻力。①失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)動力不足。主要原因有：一是多數(shù)失地農(nóng)民年齡偏大，文化程度偏低，非農(nóng)勞動技能缺乏，而目前的創(chuàng)業(yè)環(huán)境對創(chuàng)業(yè)者知識和技能要求較高，失地農(nóng)民“心有余而力不足”。二是部分失地農(nóng)民的對政府的依賴性較強，往往采取等、靠、要，而不去積極創(chuàng)業(yè)。②經(jīng)辦單位和業(yè)務人員積極性不高。由于開展小額擔保貸款數(shù)額小、環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁雜，使得開展此業(yè)務的人工成本高、經(jīng)濟收益低、呆壞賬風險大，因此經(jīng)辦單位業(yè)務人員開展此項業(yè)務積極性不高。③擔保基金不足限制了失地農(nóng)民貸款的人員規(guī)模。《通知》指出，小額擔保貸款擔保基金由地方財政部門籌集，所需資金從一般預算中安排，其他專項資金或者財政專戶資金不得作為擔保基金的資金來源。這就使得小額擔保貸款基金的來源渠道單一，數(shù)額不足，而需要貸款的人員較多，小額擔保貸款面臨著“僧多粥少”的困境，而失地農(nóng)民只是“眾僧”中的一小部分，能夠分到的“粥”更少，無法滿足其“應貸盡貸”的實際需求。

根據(jù)鄧國取[2]對洛陽市洛南新區(qū)640戶（有效樣本603戶）失地農(nóng)民自我創(chuàng)業(yè)調(diào)查，失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)從事第三產(chǎn)業(yè)的比重最大，占到88%左右，其次為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)；其中創(chuàng)業(yè)項目為傳統(tǒng)性、微利性項目的占97%左右；并且失地農(nóng)民自我創(chuàng)業(yè)的最大問題是融資問題，占創(chuàng)業(yè)問題因素的35%；農(nóng)戶對資金的需求十分迫切，其中“非常迫切”的占27%，“迫切”的占40%。通過上述調(diào)查分析可以看出，失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的層級較低，盈利能力有限，小額擔保貸款相對失地農(nóng)民的需求來說，也是供不應求的。

3 失地農(nóng)民小額擔保貸款的風險來源

小額擔保貸款最核心的風險就是借款人逾期無法還款。其多重的負面影響在于，一方面造成金融機構(gòu)和財政部門出現(xiàn)貸款壞賬，資金損失；另一方面失地農(nóng)民也遭受一定的損失，并引起不良信用記錄，導致再次融資的難度和成本增加，使生計困難更加“雪上加霜”。這一核心風險主要由以下原因所導致。

3.1 制度設計不完善

根據(jù)《通知》要求，各省市地方政府均出臺了本地區(qū)的《小額擔保貸款實施辦法》，根據(jù)《辦法》的要求，地方政府應該由一個綜合部門牽頭、組織和協(xié)調(diào)相關機構(gòu)和單位的活動。但是在實際工作中，這個牽頭部門往往是勞動保障部門或者人民銀行，由于其職能定位和權(quán)力范圍局限，并不能充分發(fā)揮組織和協(xié)調(diào)的功能。另外，貸款流程涉及主體過多，貸后管理不到位。各《辦法》規(guī)定小額擔保貸款按照自愿申請、社區(qū)推薦、人力資源社會保障部門審查、貸款擔保機構(gòu)審核并承諾擔保、商業(yè)銀行核貸的程序，辦理貸款手續(xù)。這一制度形式雖然對各相關部門的工作職責做了明確說明，但對于貸款最終發(fā)放與否缺少統(tǒng)一的判斷依據(jù)，這導致了最終責任認定方面的困難。同時，由于欠缺對于貸款發(fā)放與管理過程中因相關部門和責任人違規(guī)操作或不作為所造成的貸款風險的責任追究辦法，也使得容易增加借款者的還款風險[3]。再者，《通知》規(guī)定，小額擔保貸款期限最長為2年。如果要在規(guī)定時間內(nèi)不發(fā)生違約現(xiàn)象，創(chuàng)業(yè)項目的年收益率需要保持很高的水平，這對于缺乏知識和技能的失地農(nóng)民經(jīng)營微利項目來講無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。

3.2 信息不對稱

不對稱信息是指風險決策中某些參與者擁有但另一些參與者不擁有的信息[4]。在貸前，失地農(nóng)民可以較容易地了解到擔保貸款政策資格審查的要求以及經(jīng)辦銀行的信息，但是擔保機構(gòu)和經(jīng)辦銀行卻很難全面了解到申請貸款者的信息，導致小額擔保貸款借貸雙方的信息不對稱[5]。政府部門為了完成任務指標，使一些不具備創(chuàng)業(yè)能力的失地農(nóng)民也獲得了貸款，埋下了很多潛在風險。另外，貸中的跟蹤調(diào)查及服務不到位，使得經(jīng)辦銀行對借款者資金投向情況及其風險、收益水平等信息不完全了解，也會引起還款風險。

3.3 信用環(huán)境建設不足

我國的個人誠信評價體系尚不完善，整個社會的信用環(huán)境建設不足。失地農(nóng)民對貸款信用的認知也存在著偏差，他們往往將小額擔保貸款當作是政府對他們的補貼或救助。由于小額擔保貸款實行財政貼息，在利益驅(qū)動下，會出現(xiàn)失地農(nóng)民加大對小額擔保貸款的申請力度，然而部分貸款者簽約后不按照合同約定進行投資，將貸款主要投資于住房建設、消費等非生產(chǎn)領域，導致未來還款的現(xiàn)金流缺乏保障。甚至出現(xiàn)部分人“轉(zhuǎn)貸”的現(xiàn)象，這都使得貸款不良率升高，償貸的風險不斷增大。

3.4 創(chuàng)業(yè)培訓與服務不到位

各地積極開展的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓存在諸多問題。一是培訓既缺乏針對性，又過于偏重理論知識，缺乏應用性。創(chuàng)業(yè)實踐指導的不足使失地農(nóng)民面臨很大的創(chuàng)業(yè)風險。二是許多創(chuàng)業(yè)培訓只注重完成培訓任務，忽視了培訓的后續(xù)指導和服務。失地農(nóng)民由于自身知識儲備和管理技能的缺乏，在經(jīng)營過程中會遇到各種困難，創(chuàng)業(yè)服務不能及時跟進，失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的成功率難以得到保證，從而對小額擔保貸款帶來負面影響。

3.5 市場和自然風險

失地農(nóng)民在申請小額擔保貸款創(chuàng)業(yè)后面臨激烈的市場競爭，但由于其自身條件和能力的限制、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗的不足以及創(chuàng)業(yè)服務難以跟進等因素使其把握行業(yè)市場信息的能力受限，導致其在創(chuàng)業(yè)過程中的管理經(jīng)營跟不上市場的變化。部分失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)項目為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，一旦遭受自然災害，其經(jīng)營將受到嚴重的影響，從而威脅小額擔保貸款的安全性。

4 失地農(nóng)民小額擔保貸款風險控制

小額擔保貸款對失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)或合伙經(jīng)營，以提高其收入水平，促進其生計恢復并提高當?shù)鼐蜆I(yè)水平方面有著突出的作用。有創(chuàng)業(yè)意愿的失地農(nóng)民對小額擔保貸款也有著迫切的需求。因此需要大力提高小額擔保貸款的支持力度。那么，就需要有效控制失地農(nóng)民小額擔保貸款的風險，筆者認為應當努力從以下幾個方面入手。

4.1 提升小額擔保貸款的組織和管理能力

①地方政府應建立貸款發(fā)放統(tǒng)一資格標準，明確貸款程序中各部門責任，出臺貸款風險的責任追究方法。②各部門加強協(xié)作，合力推進小額擔保貸款良好運行。社保部門應加大對小額擔保貸款業(yè)務人員的培訓，嚴格資格審核程序；財政部門應加強監(jiān)督管理，確保資金及時撥付到位和專款專用；經(jīng)辦銀行應根據(jù)借款人項目特點、資金回收周期合理確定還貸方式和還貸期限；銀監(jiān)部門應充分發(fā)揮對金融機構(gòu)承辦小額擔保貸款業(yè)務的監(jiān)管職能；人民銀行應發(fā)揮在推進社會信用體系建設創(chuàng)建工作中的優(yōu)勢和作用，培育良好的信用環(huán)境，減少信息不對稱，幫助經(jīng)辦銀行防控風險。③設定專門小組對貸款失地農(nóng)民進行階段性的跟蹤和服務，主要包括貸前調(diào)查、貸中管理、貸后核查和業(yè)務指導等，要盡可能做到對貸款者的家庭情況、貸款項目、貸款數(shù)額、還貸能力等方面有明晰的了解，把好風險關口；同時要加強失地農(nóng)民小額擔保貸款的風險動態(tài)管控，不斷降低貸款風險，提高貸款資金使用效益。

4.2 豐富小額貸款擔保資源以提高擔保能力

地方財政應根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況不斷加大小額擔保基金的撥付力度；做好擔保基金的賬戶管理、擔保運作管理、風險控制以及日常管理等，做好小額擔保貸款的代償與追償[6]；建立代償損失的核銷機制，設立代償準備金賬戶，由本級財政撥付專項資金[7]；積極整合由政府出資建立的各類擔保機構(gòu)的擔保資源，形成擔保合力，不斷提高貸款擔保和抗風險能力。

4.3 有效發(fā)揮政府服務功能以提高失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)能力

一是需要政府發(fā)揮信息服務功能。政府部門應充分發(fā)揮信息優(yōu)勢，積極主動提供有關失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)行業(yè)發(fā)展動向和市場方面的信息，同時加強信息服務體系建設，引導發(fā)展行業(yè)協(xié)會，為失地農(nóng)民小額貸款各參與方提供公共的信息服務平臺。同時要加快社會中介服務體系建設，采取各種措施調(diào)動會計、法律、投資顧問、資產(chǎn)評估等中介機構(gòu)和組織服務于失地農(nóng)民小額擔保貸款，為其提供全方位的信息服務[8]。二是需要政府發(fā)揮創(chuàng)業(yè)服務功能。人社部門在注重有針對性的創(chuàng)業(yè)培訓的同時應更加注重創(chuàng)業(yè)服務，建立創(chuàng)業(yè)“一條龍”跟蹤服務體系。應增加實踐培訓內(nèi)容，建立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)“孵化園”等，并組織專家對失地農(nóng)民進行創(chuàng)業(yè)指導，幫助制其制訂創(chuàng)業(yè)計劃和資金使用計劃，并建立回訪制度，及時幫助解決創(chuàng)業(yè)過程中出現(xiàn)的問題，提高失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力。

4.4 建立和完善農(nóng)業(yè)災害保險制度

失地農(nóng)民選擇的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項目多為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項目作為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)項目的組成部分，雖然所占的比例不是很大，但是失地農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)驗更適合農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項目。由于我國農(nóng)業(yè)自然災害具有種類多、范圍廣、發(fā)生頻率高并有群發(fā)或誘發(fā)其他災害等特征，其對農(nóng)業(yè)造成的危害十分嚴重。因此，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項目應對自然災害風險的能力較低，失地農(nóng)民遭受風險后會使償還貸款陷入一種不可預期的狀態(tài)。農(nóng)業(yè)災害保險作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險轉(zhuǎn)嫁機制，在彌補自然災害造成的農(nóng)業(yè)損失方面具有獨特的作用。《農(nóng)業(yè)保險條例》自2013年3月1日正式實施以來，農(nóng)業(yè)災害保險的發(fā)展取得了長足的進步，但仍面臨險種少、覆蓋面小、承保機構(gòu)少、配套政策缺失等不足，同時受災農(nóng)民的道德風險也需要切實防范，因此農(nóng)業(yè)自然災害保險作用的發(fā)揮仍需借助保險市場的培育和政策體系的完善。只有這樣，失地農(nóng)民所從事的出險系數(shù)較高的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)才能借助保險的力量獲得相對安全的市場環(huán)境，從而增加小額擔保貸款的還款能力，分散和降低失地農(nóng)民小額擔保貸款的還款風險。

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