政府性債務風險及控制對策

楊曉琴

政府性債務風險及控制對策

楊曉琴

摘要：隨著近年來地方政府債務的增加，不僅促進了地方經濟的發展，也促使政府各項職能發揮了其作用。但政府債務增長的同時，也帶來了一些負面影響，債務違約現象開始日益嚴重，引起社會的普遍關注和議論。本文通過對我國目前地方政府債務現狀的論述，探討了其存在風險，并就此提出了一些控制和預防措施。

關鍵詞：政府債務；風險；控制對策

在國民經濟快速發展的當今社會，城鎮化速度也隨之加快，為了滿足地方建設的資金需求，各級政府通過舉債融資，在支持地方經濟和社會發展、提高公共服務能力、改善民生等方面發揮了積極作用，舉債融資形成了大量優質資產，夯實了地方經濟發展的基礎，但隨之也帶來較大的債務危機。因此，通過對政府債務風險的研究，找出其相應防范措施也是目前解決政府性債務的重要途徑。

一、我國地方性政府債務現狀

地方性政府債務是指地方政府和所屬機構為項目建設直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。包括直接借入、拖欠形成的直接債務和提供擔保、回購等信用支持而形成的擔保債務。目前，地方性政府債務已經成為了影響我國經濟發展的一項重要因素，由于地方政府債務的普遍性和過度依賴地方財政的償還體制，其潛在的金融風險是不能忽視的。

（一）政府直接償還債務所占比例大且呈增長現狀。據相關審計部門統計，在地方性債務中，政府直接償還債務所占比例早在2008年金融危機前已經達到了60%以上，而且近幾年又有所增長，政府直接償還債務比例的增加，無疑增加了政府財政的壓力，對我國經濟的增長已經造成了一定的阻礙作用。

（二）舉債形式缺乏規范性，且多為銀行貸款。從普遍現象來看，政府信用、土地質押、財政擔保和平臺公司互保是目前存在的主要舉債形式，而銀行貸款作為其主 要債務來源，所占比例最大，基本已經超過了80%，其它 來源則是依靠上級財政轉貸、發行債券或者向單位、個人 借款。債務的使用主要以基礎建設和交通建設為主。

（三）經濟發達地區，地方政府性債務量大。相較于西北部地區而言，我國東南地區的經濟相對比較發達，其債務總量也呈現普遍偏高現象。再從行政級次來看，省、市、縣三級行政中，市級債務所占的比例最大。

二、地方性政府債務的形成原因

（一）發展階段的超權限和盲目投資增加了地方性政府債務。地方政府是公共產品和服務的提供者，經濟的發展主要來自市場經濟的推動。而目前普遍存在行政管理機制相對滯后的問題，在地方政府和市場經濟職責劃分上不夠清晰，政府充當了企業角色，對一線建設投資過多。此外，由于地方政府績效評價體制的不完善，其發展呈超前狀態，超越了現階段經濟發展的速度，加之一些超前建設和形象工程建設，遠遠超出了地方政府的職能范圍，從而出現了大肆舉債融資，發行政府債務。

（二）監管制度有待完善。金融監管制度的匱乏，導致了地方政府債務急劇增多。新預算法明確規定地方政府不得通過政府債券以外方式舉債，國家機關也不能成為地方政府舉債融資的擔保主體。在上述法規的嚴格要求下，地方政府應該是很難從銀行等相關金融機構舉債。然而，地方政府通過組建融資擔保公司的方式向銀行舉債，銀行等金融機構也會降低審查標準，加之金融監管制度的不完善，由此便形成了包辦貸款。因此，金融監管制度匱乏也是導致地方政府債務飆升的主要原因。

（三）事權超出地方財政范圍。隨著一些民生政策的出臺，提高了醫療、教育和社保等標準，政府公共產品和服務范圍也隨之擴張，增加了政府的支出。鑒于我國行政體管理體制上的特殊性，沒有對地方政府的事權進行明確劃分，與之對應的責任也就無法明確，通常都是采用地方政府與中央財政共同承擔的形式。對于一些經濟相對落后的地區而言，中央政府的相關扶持政策不能完全解決民生政策的支出問題，也就導致了地方政府舉債增多。

（四）對債務的制度化管理力度不夠。由于地方政府債務長期處于管理失控的狀態，使得政府債務缺乏制度性管理。一方面是由于舉債多元化的蔓延和債務責任劃分不清，從相關審計結果可以看出，地方政府的債務主體普遍比較繁雜，不僅包括了有地方政府所設立的融資擔保平臺，也包括了學校、交通管理等事業行政部門。另一方面，地方政府存在各自為政現象，對債務范圍和使用范圍缺乏統一的規范，也不在政府財政支出的預算范圍內，缺乏中央乃至社會的監管。其次，相關績效評價體系與風險管理體系不夠完善，導致地方政府大肆舉債，而對于債務支出承擔責任卻劃分不清。

三、地方性政府債務的控制管理措施

（一）政府、市場事權明確化，控制盲目投資增長。首先，要對現有行政管理機制進行改革，將市場和政府之間的界限明確劃清，回歸政府的公共產品和服務職能，把市場經濟的發展職責交由市場執行，限制政府在市場經濟中的職能。其次，要細化地方政府與中央財政之間的債務責任，按照需承擔責任進行財政體制改進，保證地方政府的財務履行能力。最后，建立并完善地方政府的績效評價制度，防止盲目投資的再度發生，有效控制地方債務的增長。

（二）優化財政支出結構。一方面，財政預算嚴格按照“量入為出”原則，面對財政增長與社會經濟發展的偏差，國家在相關民生政策的出臺方面，要對地方政府的財政能力進行考量，避免地方政府過度舉債現象的頻繁發生。另一方面，要對財政支出結構進行改進，提高財政支出效率。在財政支出上要“明緩急，保效率”，根據其重要性，確定財政安排順序，重點提高民生等支出。

（三）加強金融監管。首先，結合國務院相關部門，對現有的各類融資擔保平臺進行規范，清理一些不符合規定的平臺。其次，要按照相關法律文件，對地方政府的違約擔保行為進行處理，堅決杜絕違約擔?，F象的蔓延。最后，要加強信貸審查力度，嚴格按照相關流程規范對貸款機構進行核查，拒絕變相放貸。

（四）建立完善地方政府舉債規范。在賦予地方政府一定舉債權的同時，要做到政府舉債透明化。對地方性政府的債務要實行監管，把其債務納入到地方財政預算中，制定合理的債務規模審查制度，由人大進行審議，再對其使用情況進行監督，公開相關財政信息，實現社會性監督作用。

只有不斷完善財政體制，才能平衡中央與地方財政之間的事權，明確地方政府的職責，并不斷加強相關金融監管力度，減少地方政府對中央財政的依賴性，從根本上預防和控制地方政府舉債給國家經濟發展帶來的負面影響，促進我國經濟的穩定、健康發展。

參考文獻：

[1]陸思敏.我國地方政府或有負債的風險控制研究[D].首都經濟貿易大學,2013.

[2]劉尚希.控制公共風險是化解政府性債務風險的源頭[J].經濟經緯,2012,(2):2-3.

[3]趙巧梅.論政府性債務風險防控[J].經濟研究導刊,2013, (7):22-23.

[4]廖凡.地方政府性債務風險防治的法律對策[J].廣東社會科學,2014,(4):227-234.

（作者單位：云南省大理海東開發管理委員會）